新一轮社保资金审计结果敲警钟亟须专门立法

    审计结果显示,2011年,18项社会保障资金共计收入28402.05亿元,支出21100.17亿元,年末累计结余31118.59亿元。我国社会保障资金规模不断扩大,资金总体安全完整,基金运行平稳规范,有效保证了各项社会保障待遇支付。

　　审计发现,在现行制度的监督下,一些地方和单位仍存在着违纪违规问题,部分地区扩大范围支出或违规运营社会保障资金共17.39亿元。部分经办机构审核不严格,向不符合条件的人员发放待遇或报销费用共18.52亿元。另外还有部分单位和个人违规牟取不正当利益。本次审计查出违法违纪案件线索132起,涉及300多人,对上述案件线索,审计机关已依法移送相关部门或地方政府进一步查处。

　　关注理由

　　近日,历经三个月的深入调研、审计之后,审计署首次在官方网站发布了全国社会保障资金审计结果。本次审计查出违法违纪案件线索132起,涉及300多人。如何评价这份审计公告?从审计结果看,我国社保体系建设情况怎样?社保资金是否安全?这些问题可以说是时下公众最为关注的问题。

　　法制网记者 杜晓 法制网实习生 唐瑶瑶

　　最新一轮的社会保障资金审计结果已于近日出炉,尽管审计部门对此出言谨慎,反复强调当前社保管理所取得的进步和成绩,但审计结果依然不容乐观,于是各大门户网站上反复出现诸如此类令人玩味再三的标题――“超17亿社保资金被挪用专家称总体安全”。

　　记者通过采访业内专家了解到,总体上来看,此次审计结果揭示了我国社保监管体制存在的深层次问题,再次给社保监管敲响了警钟。

　　社保基金被挪用风险尚存

　　审计结果指出,从审计情况看,有关部门和地方各级党委政府认真贯彻落实党中央、国务院的各项部署和国家各项社会保障政策,不断加强社会保障资金监管,管理逐步规范,各项社会保障资金总体安全,基金运行平稳。但由于我国社会保障制度建立时间不长,相关制度尚处于推进和完善过程中,社会保障在快速发展过程中还存在一些问题。

　　审计结果所揭示的首要问题就是:部分地区扩大范围支出或违规运营社会保障资金共17.39亿元。其中:用于基层经办机构等单位工作经费5.95亿元,用于平衡市级、县级财政预算1.14亿元,用于购建培训中心和体育场馆等2.94亿元,用于购建基层单位办公用房等8590.28万元,用于购建基层单位职工住房3664.80万元,用于购买汽车等295.74万元,用于购置设备等其他支出6623.81万元,委托理财5.44亿元。

　　被挪用一度是社保基金所面临的最大风险之一,中国政法大学一位不愿透露姓名的学者告诉记者,在震惊世人的上海社保案之后,被挪用的问题已经“好多了”。

　　但这次的审计结果显示,社保基金“被挪用”的风险依然存在。

　　此外,与社保基金所面临的其他风险不同的是,“被挪用”通常是在地方政府或是有关部门“授意”下进行的。

　　人力资源和社会保障部曾有一位负责人公开表示,“直接挪用的情况并不普遍,但应该引起高度重视。我们有的干部风险意识较差,胆子比较大,进行违规操作,但这只是个别的,还有一种挪用情况是地方政府挪用。比如,农村社保基金管理层次比较低,是在县一级,便经常受到行政干预。为了支持当地建设而出现挪用、拆借情况。应对的措施是谁批准挪用,谁就应该负责收回；谁违规,就处理谁”。

　　记者了解到,目前,被统称为“社保基金”的资金主要有三部分:其一是作为基本保险的社会保险基金,包括职工养老、医疗、工伤、失业、生育五个方面的基金；其二是由企业和个人缴费形成的企业年金、企业补充医疗保险等补充保障基金；其三是全国社会保障基金理事会管理的“全国社保基金”。

　　“基本社会保险基金一直由社会保险经办机构进行管理。按照1994年国务院《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》,基本的养老、医疗保险基金收支相抵后的结余额,除预留相当于两个月的支付费用外,只能存入银行或购买国债,不得进行其他直接投资和各种形式的委托投资。而作为补充养老保险的企业年金由于缺乏明确的约束,同时由于基金管理缺乏相对的独立性,地方擅自挪用的问题比较突出。再加上基本保险和企业年金两类资金的管理模式和办法不同,给一些‘蛀虫’留下了可供操作的灰色空间,本来理应分开的不同性质的资金,却成为‘蛀虫’们的左兜和右兜,想从哪边掏都可以。”中国政法大学教授胡继晔说,此次公布的审计结果说明,靠财政专户管理社保基金是不够的,地方政府有挪用的冲动很难抑制。

　　对此,清华大学公共管理学院教授杨燕绥也深有同感。她认为,社会保险基金被一些人错误地视为政府预算的一部分,“其实,社保基金属于‘俱乐部’式准公共基金,不属于财政预算,地方政府只有补充资金的责任,而没有动用社会保险基金的权力。而因为无法可依,使得一些地方常以公益之名‘理直气壮’地挪用基金。”

　　社保欺诈形式多样频发

　　此次审计结果还发现,部分单位和个人违规牟取不正当利益。有4家药品经销企业通过虚开增值税发票6.76亿元,虚增药品成本牟取非法利益；6个省本级、75个市本级和226个县的医疗机构等单位通过虚假发票、虚假病例、挂床住院、滥开药物、虚报人数等手段套取医保资金2.87亿元；部分医疗机构采取违规加价等方式乱收费1.94亿元；有些部门工作人员采取隐瞒人员死亡信息、涂改原始发票、伪造进账单、提供虚假资料等手段骗取养老金、最低生活保障资金等社会保障资金4419.83万元。本次审计查出违法违纪案件线索132起,涉及300多人。

　　违规使用医保卡或者社保卡套现；冒用他人医保证件就医开药；退休人员死亡后继续领取退休金；重新就业后继续领取失业保险……这些常见的社保欺诈手段,长期以来并没有得到有效抑制。

　　广东省社保部门今年公布的一组数据曾经引起了广泛关注:广东全省已经查验出“死亡冒领”农保待遇787人,重复领取养老金者471人,社保基金被骗保套保涉及金额达5800多万元。

　　由于监管的不足,一些社保欺诈在各地都有出现,不法分子挖空心思地“钻”当地政策的漏洞,表现形式各有不同。

　　江苏省苏州市沧浪区人民法院的工作人员向记者介绍了江苏首例医保诈骗案的有关情况。“门诊特定项目”本是苏州市政府为恶性肿瘤患者专门设定的一项公益性利民服务措施,即用于治疗被确认的恶性肿瘤患者的门诊所配药品,都由苏州市社会医疗保险基金统筹支付配用药品金额的81%至85.5%。然而,正是这一减轻恶性肿瘤患者医疗经济负担的社会福利项目,却成为了一些不法分子的“摇钱树”。

　　公诉机关经依法审查查明,自2008年1月至2009年7月之间,被告人蔡某、程某等11人,通过各种途径取得多名恶性肿瘤患者的城镇职工医疗保险证、病历和社会保险卡后,至苏州市各大医院挂号并取得医院处方,利用非法方式,采取共同诈骗或单独诈骗的形式至该市多家药房配出合计人民币近60万元的希罗达等恶性肿瘤患者专用药,所配药品大部分销赃。18个月内,11名被告人共累计骗取社会医疗保险基金41万余元,其中蔡某诈骗22万余元,数额特别巨大；程某诈骗12万余元,数额巨大。

　　胡继晔认为,随着我国社会保险工作的深入开展,社会保险基金的征缴、运营、管理、支付业务越来越繁重,涉及金额也越来越大。由于社会保险基金涉及的环节多、链条长,风险点自然增多。一些企业和个人利用当前社会保险业务中容易忽视的环节甚至漏洞,实施欺诈行为,涉及从征缴到支付的各个环节,给社会保险基金带来不必要的损失。

　　社保基金监管亟须专门立法

　　对于当前社保基金管理存在的问题,记者联系了河北省衡水市社保部门的一位工作人员。

　　这位工作人员说,现在,财政部门对社保基金的监督,主要精力都放在对存入财政专户的社保基金的直接管理上,而对社保经办机构在社保基金征收、支付环节的监管则显得有些不够。“另外,财政部门直接参与对社保基金的日常管理,丧失了其监督地位的独立性,影响了对社保基金监督的客观公正。”

　　此外,我国社会保险基金监管的信息披露存在一些问题,据介绍,现行文件涉及到社保基金信息披露的规定主要有《社会保险费征缴暂行条例》第十六条:“社会保险经办机构应当至少每年向缴费个人发送一次基本养老保险、基本医疗保险个人账户通知单。缴费单位、缴费个人有权按照规定查询缴费记录。”第十七条:“缴费单位应当每年向本单位职工公布本单位全年社会保险费缴纳情况,接受职工监督。社会保险经办机构应当定期向社会公告社会保险费征收情况,接受社会监督。”

　　“从这两个文件的规定可以看出,没有对公布信息的范围、指标和方式等详细情况作出规定,在实际操作中感觉有些模糊。”上述工作人员说。

　　记者还发现,现行社保基金财务管理制度对小额多期挪用仍缺乏制约。一位不愿透露姓名的社保工作人员告诉记者,社保经办机构完全可以通过向财政部门虚列用款计划,恶意套取社保基金或者直接截留社会保险费收入,利用收入户、支出户来挪用社保基金。

　　在湖南省衡东县检察机关查办的一个案件中,当地一名普通的社保工作人员,利用其担任社会劳动保险局发放股负责人的职务之便和单位资金审核不严的漏洞,采取虚增退休人员姓名、虚增代发工资账户再予以冒领的方法窃取国家社保基金,先后作案18次,贪污社保基金332267.84元。

　　长期以来,法学界的一个共识是,必须对社会保险基金的监管进行专门立法,以确保对社保基金的征收、管理、支付、运营等行为作出规范化的监督和管理。

　　“总的来看,社保基金监管是一个系统工程,在通过社会保险法这样的上位法确立了监管的法律基础后,还应再加上其他相关法规、规章和规范性文件,共同构成社保基金监管的法律法规体系。”胡继晔说,“到目前为止,我们还没有制定‘社会保险基金监督管理条例’、‘社会保险反欺诈管理办法’,这些本来应当作为社会保险法的配套法规、规章来规范待遇发放和报销。由于经办机构无法可依,造成审查不严格,甚至监守自盗。”

　　但杨燕绥认为,现有的社会保险法应该对某些重大问题作出清晰的说明和定位,否则,留给其他配套的相关条例规章或者办法要解决的问题就太大了,“也不太好办”。

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