预防涉农职务犯罪 保障农民合法权益

    引言

　　随着我国小城镇建设和农业产业结构调整，国家加大了对农业的投入力度，农村经济的快速发展，基层农村“村官”的管理权限也越来越大，由此诱发的“村官”职务犯罪案件日益增多，已经成为影响农村社会稳定，制约农村经济发展的重要因素。为依法惩治村官职务犯罪，强化农村基层组织廉政建设，河南省罗山县人民法院对2010年至2015年7月审结的48起村官职务犯罪案件进行了专题调研，并提出村干部职务犯罪的预防对策。

　　一、村官职务犯罪审理的基本情况

　　河南省罗山县人民法院对该院2010年以来审结的83件117人职务犯罪案件进行调研时发现，涉及村干部职务犯罪的有48件62人，分别占总数的57.8%和53.1%。2010年4件6人，2011年6件8人，2012年8件10人，2013年10件13人，2014年11件15人，2015年截止7月审理9件10人。在涉案罪名上，主要集中于贪污、挪用公款等传统职务犯罪，其中贪污26件30人，分别占55.3%和49.2%；挪用公款14件19人，分别占29.8%和31.1%。

　　 二、村官职务犯罪的犯罪特点

　　（一）犯罪主体权利集中

　　从调研统计的62名犯罪主体来看,村支部书记、村委会主任、村民小组组长、会计这几种职务占了绝大多数，其中村支部书记为26人，村委会主任为20人，村民小组组长为7人，会计为6人，其他3人。因为在村民委员会中,权力较为集中，村书记、村主任享有决策权,而会计是具体的经办人。他们长期工作在一起,很容易形成犯罪合力，一人腐败也很容易导致集体腐败。也正是由于权力主要集中在村支书和村委会主任等个别或少数人手中，一些村官民主意识淡薄，对涉及基建工程、土地征用、出租等重大事项，不民主决策，不公开招标，凭关系和感情，个人说了算，村官能轻易运用手中权力寻求利益。同时由于城市化及经济发展的需要，近年来征用农村土地情况不断增多，大笔的土地补偿款要经村干部之手，一些村官滥用权力，挪用、侵吞集体土地出让金和集体其他财产。　　　　

　  （二）城乡结合处是村官职务犯罪的高发区

　　一些靠近城市地区的农村,交通便利,人口、货物往来频繁,较其他地理位置偏僻的农村,更容易促进经济的发展,村官从中获取的利益也更多。近几年来,由于统筹城乡经济建设的需要,各乡镇加大了招商引资力度,修路、建房、等基础建设用地需求大幅度增加,由此产生了大部分的土地征用费、补偿费,一些村官便对这些费用存有贪念。从罗山县法院2010年至2015年7月所审理的的48件62人村官职务犯罪案件来看,其中36件51人为该县经济发达村、城乡结合部村官职务犯罪。这36件51人里,被告人均是该县城区附近发达村的村官。可见，交通便利、征地拆迁、建设较多、集体资产富裕的村，既是现代农村经济的发展土壤，也是诱发村官犯罪的温床。

　　（三）单人犯罪向共同犯罪发展

　　近些年来,基层村官职务犯罪从单人犯罪的形式向共同犯罪方向发展,利用基层农村干部的关系网,在一些村委会中,形成了互相包庇,相互合作的共同犯罪局面。甚至在一些地方,村民委员会形成了家族式管理结构,村主任担任族长的角色,且内部等级森严,利益共同,成为一个组织严密的贪污犯罪集团。这些人以貌似合法的手段掩盖非法利益,以集体讨论决定的形式共同规避法律的制裁。此外,有些村民委员会向上级主管部门征求意见,自我奖励各种名目的奖金。在集体共同犯罪中,一些基层的腐败分子采取集体讨论一致决定的方式进行犯罪,给贪腐行为披上合理合法的外衣,形成正常决策的表象,一旦受到上级机关查处,共同担责,使个人风险降到最低。

　　（四）一个行为人犯数罪的较多

　　司法实践中常见村官职务犯罪为贪污罪与职务侵占罪、受贿罪与非国家工作人员受贿罪、挪用公款罪与挪用资金罪等数罪形式。村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的七种行为属于刑法规定的“其他依照法律从事公务”的活动，但是司法实践中村官协助政府从事“公务”构成贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的同时，往往也在履行管理村基层组织自治职责，从事村务活动时，构成犯职务侵占罪、挪用资金罪、非国家工作人员受贿罪的概率也较大。据调研分析，62人村官职务犯罪案件中村官职务犯罪构成二罪以上的，占村官职务犯罪的总数 41%。

　　（五）作案方式逐渐呈隐蔽性

　　村官职务犯罪手法不断翻新，形式变化多样，更具隐蔽性。从直接贪污、挪用村集体的钱财物演变为滥用招投标程序；在报账时截留资金，私自侵吞；名义上开办公益事业，实质借机受贿；通过重大决策出台与重要建设项目安排套取大额度资金等手段，据此将非法目的合法化，侵蚀集体利益。从直接的金钱交易，渐变隐蔽。作案的手段方法上，收受现金变为索取与接受其他形式财物利益。工程里搭干股或拿回扣较多，甚至以合法“市场交易”表面形式掩盖非法的受贿行为也不少，即以明显低于市场的价格向请托人购买房屋、汽车等物品或要求房地产开发商给新开盘的楼盘套房指标或以明显高于市场的价格向请托人出售房屋、汽车等物品。

　　三、村官职务犯罪的原因分析

　　（一）村官文化素质低，法律意识差

　　由于基层农村干部的文化教育程度普遍偏低,对国家的相关政策法规没有正确的认识,对自己行为的性质也缺乏必要的了解,再加上多数农村都远离城市,因而他们中的许多人都对法律知识知之甚少,法律意识浅薄。在大多数违法犯罪的农村干部中,仅有中小学文化的农村干部占绝大多数,这些人没有受过正统的文化教育,法律教育，罗山法院所审理的48件62人村官职务犯罪案件中，初中以下文化占59.7%。他们通常都对国家的法律法规没有明确的认识,对自己行为的性质,对罪与非罪的界限都缺乏必要的了解。当这些村官面对种种诱惑,就容易迷失正确的政治方向,在关键时刻把握不住自己。他们利用职务上的便利条件挪用公款,滥用职权,最终走上了违法犯罪的道路。

　  （二）村官经济待遇低

　　改革开放以来,我国一直将城市的发展作为重中之重,农村本就偏远落后,政策上的忽视更导致了城乡差距的扩大。随着城市的发展,城郊农村土地的开发加大了村官的工作量,他们更要同时照顾自家的农活、村里的大小事务,不断的加班加点,但是如此巨大的工作量却不能拥有与之相符的工资,现在罗山县辖区内村官的工资普遍在1000元以下,一些贫困地区则更低。由于农村基层的权力分配制度上的不合理,造成了农村基层干部在进行繁重的工作同时,却只能得到微薄的收入。这很容易造成农村基层干部心理失调,产生利用职务上的便利补偿自己的心理。再加上同城市相比,无论是在物质生活还是在精神生活层面的不足,都成了基层农村干部走上职务犯罪道路上的诱因,使他们更易走上职务犯罪的道路。

　  （三）村组财务管理制度不规范

　  村官职务犯罪主要集中在职务侵占罪、贪污罪和挪用公款罪,财务管理不规范就是引起职务犯罪最重要的因素。主要表现在以下几方面:一是财务制度不明确,个别农村没有财务制度,没有明确合理的制度,就很难做到遵章办事。二是财务人员任用不规范,一些村里没有专门的财务人员,而是由书记、主任或其他人员兼职财务人员,这在某些方面为职务犯罪提供了可乘之机。三是没有专门的财务人员,财务人员文化水平低,大部分没有学过专门的会计知识,不懂得如何高效、准确的管理村中财务。四是缺乏有效的监督,一些村的基层党组织形同虚设,不能对村务进行有效管理,更谈不上对村中财务的监督。一些村中往往只有会计一人,经费收支无审批,往往是由会计一人说了算,或者由村干部支配。五是财务不公开,一些村官为了能从财务中获利,不让村民了解村中的财务状况,暗箱操作,不公开财务信息,使村务公开形同虚设,民主监督无法实行。

　  （四）村官选拔任用机制不健全

　　我国村官的任用是通过村民直接选举产生,只要符合选举条件的村民都可参加选举,这一制度有力的保证了村民自治的实施,得到了广大村民的拥护。然而这种制度也有不足之处,一些候选人对村民进行贿赂、威逼利诱来取得选票,使村民选举不能公正、公开的进行,所选出来的代表也不是真正有能力为村民办实事的,而是一些对这个职位别有用心的人或者某一势力集团的代表者和发言人。另一方面,一些政府过度干涉村民选举,选举大会只是走形式,通过不公开唱票等形式,违背村民的意愿,任用能被政府轻易控制的“内定人员”，这就给村官犯罪提供了潜在的便利。村民自治形同虚设村官只是村民自治的组织者和管理者,严格意义上不算一个“官”,不属于国家公务员。他们不能受到国家公务员所享受的定期、统一的岗位培训、思想教育,使得本来落后的思想更不能跟上时代的步伐。这些都是选拔任用制度不健全所引发的弊端。

　  （五）监督机制不健全，难以制约

　　根据《村民委员会组织法》的规定,村民委员会是基层的群众性自治组织,乡、镇的人民政府只可支持、指导和帮助村民委员会的工作,不得对其自治范围内的工作进行干预。所以地方政府并不能对村民委员会构成法律上的监督关系。《村民委员会组织法》中规定“村民委员会向村民会议报告工作,村民会议定期审核评议村民委员会的工作报告,并对村民委员会委员的工作进行评议”所以村民会议是村民委员会的监督机关。但是,大部分农村的村民会议只是一个形式,不会真正落实到实处,所以,村民会议对村民委员会的监督往往流于形式。使得最直接的监督也难以落实。在既缺少外部监督,内部监督又不能得以良好实现的前提下,村官犯罪更加严重。

　　四、村干部职务犯罪的预防对策

　　社会主义新农村建设需要好的发展环境，更需要廉洁的村务管理环境。因此，在坚持依法打击村官职务犯罪的同时，更要积极主动做好村官职务犯罪预防工作，为新农村建设提供良好的法治保障。

　  （一）提高村官的文化水平，加强道德和法制教育

　　预防村官职务犯罪,教育是基础。从上文可看出,村官普遍文化水平低,这是导致其走上犯罪道路的根本原因。所以要提高村官的文化水平,要定期进行培训,积极提高文化水平。村官的道德教育同样不可忽视，职业道德的调整和干预范围比法律更为广泛,要使他们树立正确的权力观,让他们意识到自己的行为哪些是其权力范围内的,哪些是合法的,这有助于预防其职务犯罪的产生。村官的文化水平普遍较低,更是没有接受过专门的法制教育。对法律的不了解致使他们无法分辨什么是犯罪,有可能在不知不觉中就实施了犯罪行为。所以加强村官的法制教育至关重要。加强法制教育主要通过集中统一的进行法制培训来实现,可以提�{村官的法律水平,可以让他们正确认识自己的行为,通过法律的权威性来震慑村官,让其不敢犯罪。

　  （二）提高村官待遇，完善激励机制

　  一些村官的工作量随着经济的发展大量提高,但工资却没有相应增长,这使其心理严重不平衡,导致犯罪的产生。所以提高村官待遇势在必行,为了激发村官的工作积极性,根据情况适当提高其工作待遇并且建立相应的奖励机制是预防犯罪的有效手段。完善激励机制包括政治激励机制、经济激励机制和保障机制。首先,要完善政治激励机制。对在农村基层任职时间长、工作踏实肯干,有一定业绩的,可以依法选拔为乡镇机关的干部。其次,要完善经济激励机制。规定村官的薪酬不低于当地农民的平均收入水平,保障其工资收入;制定年度绩效考核制度,对于当年表现突出的村官给予现金奖励。最后,完善保障机制。健全在职村官的医疗保险制度、养老保险制度，解决他们的后顾之忧，预防犯罪的产生。

　  （三）规范财务管理制度

　　村组应设立专职会计、出纳，各负其责，并相互制约、相互监督，防止村官自收自支和权力过度集中；规范收支入账凭据，杜绝白条入账现象，防止虚报、重报、冒领；健全财务制度，严格审批程序，数额较大的开支必须经过村委会集体讨论安排，自觉接受村民的监督；要增强村务活动的透明度，切实实现村务公开，特别是财务收支，每月每季度都必须张榜公布，土地征用、宅基地的安排审批、工程承包等重大决策事项也都要向村民公布，让广大村民明白。建议在我县推行村官离任审计制度和村组财务定期审计制度。纪检、监察和审计部门联合不定期地对农村财务进行检查，促进各项财务制度的落实。通过强化监督机制，堵塞漏洞，构筑起预防村官职务犯罪的制度防线。

    （四）完善选拔任用机制

　　在选拔干部的过程中要坚持任人唯贤、公开选举的法定程序,同时要切实加强对选拔任用干部的平时考察和定期考核。只有这样,才能保证基层农村干部的人员质量,最有效的防止基层农村职务犯罪案件的发生。在立法上要尽快出台《村民委员会选举法》对《村民委员会组织法》尚未完善的部分予以说明,使农村政治生活在法律的框架内进行,防止不法分子钻法律的空子。同时认真贯彻中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》精神,凡是政策和法律赋予农民的民主权利都不许截流,凡是政策和法律规定的民主程序都不许疏漏。要坚持按期直接选举,坚持公平、公开、公正原则,真正把那些坚持党的领导、依法办事、公道正派、勤劳实干、热心为村民服务的人选进村委会班子,特别要注意指导选好村民委员会主任。

　　（五）建立健全监督机制

　　要建立健全的监督机制,第一要加强社会监督,社会监督具有广泛性,调动广大村民和新闻媒体对干部的行为进行监督,可取得很好的效果。这里就涉及到了村务公开,大部分农村的村务不公开、不透明,村民没有了解村务的渠道,这就使社会监督不可能实现。要加强村务的公开,要做到使村务信息全面公,其公开的方式要明了易懂,公开程序要严格依照法律规定。第二要加大审计监督的力度,审计机关要重视审计监督的作用,要改变事后审计的惯用方法, 多进行事前监督和事中监督相结合的方式,预防犯罪;还要普及公开审计,让广大村民了解其审计结果。第三要加强党内监督,大部分村官是党员,以公开透明的方式加强党内监督,确保群众的知情权,提高党员的党性修养也是党内监督的一部分。第四要加强上级监督,在完善群众监督的同时要加强上级机关的监督。上级机关直接管理村官,涉及到村官的切身利益,较社会监督、舆论监督更具有震慑力。上级机关要定期对村官的工作进行考核、评议,对表现好的给予嘉奖,表现不好的及时提出警告,可有效预防职务犯罪。

　　　　                     结语

　　随着城镇化进程的不断推进，民主政治的逐步发展，法治建设的逐步深入，农村事务必须依法进行。在建设社会主义法治乡村的过程中，要严守底线，依法严厉打击涉农职务犯罪，保障农民的合法权益。

　 （作者单位：河南省罗山县人民法院）

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