民事检察建议运行机制浅析

    引言

    2012年修订的《民事诉讼法》第208条明确规定了检察建议制度，使得该种起源于刑事监督检察领域，而后在民事检察领域实验性发展的制度，正式获得了法典位阶的依据。至此，形成了以抗诉和检察建议并存的二元监督格局，但新民诉法对检察建议的规定较为宽泛和模糊。2013年11月18日，最高人民检察院颁布了《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》，对民事诉讼检察建议的适用情形进行了细化，但仍旧缺乏系统性的程序与规则配置，尤其是民事检察建议在人民检察院和人民法院之间如何规范、高效运行，使其在民事诉讼检察监督中发挥更好的作用，缺乏统一具体的规范，本文试从民事检察建议的现行规范解析、实践中民事检察建议运行困境和规范民事检察建议运行程序等几个方面谈谈粗浅看法。

    一、民事检察建议的现行规范解析

   （一）现行法律制度对民事检察建议的规范

    规范既是检察建议的依据，又制约了检察建议的范围。关于检察建议的现行规范可以从宏观和微观两个层次来阐释。宏观层面是对于检察机关法律监督权的规定，主要包含在《宪法》、《检察院组织法》及其司法解释中，原则性的规定了人民检察院是国家法律监督机关，对民事诉讼活动依法享有监督权，但没有涉及“检察建议”的具体提法。微观层面是对检察建议作出具体直接规定，主要体现在以下若干规范中。

    1.新《民事诉讼法》第208条第二款、第三款，第209条和第210条均有检察建议的相关表述，最高人民法院《民事诉讼法》司法解释也涉及到了相关内容。这是从法律的层面正式确认为检察建议为一种法定的监督方式。

    2.2013年最高人民检察院通过的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第3条、第31条第6项、第54条第1项、第76条、第77条、第83条、第86-88条、第90条、第99条、第100条、第103条和第112条对民事检察建议的适用范围、适用程序等相关问题作出了具体规定。

    3.2011年最高人民法院、最高人民检察院《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》（高检会【2011】1号文件）第9条第一款、第10条对检察建议也做了规定。其中第10条规定“人民检察院提出检察建议的，人民法院应当在一个月内作出处理并将处理情况书面回复人民检察院，人民检察院对人民法院的回复意见有异议的，可以通过上一级人民检察院向上一级人民法院提出，上一级人民法院认为人民检察院的意见正确的，应当监督下级人民法院及时纠正”。

    4.2011年《最高人民法院、最高人民检察院关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点的通知》（高检会【2011】2号文件）对民事执行活动法律监督的启动方式、监督范围、监督形式、监督效力等方面的内容作出了新规定，其中第三条规定：“人民检察院对符合本通知第二条规定情形的民事执行活动，应当经检察委员会决定并通过提出书面检察建议的方式对同级或者下级人民法院的民事执行活动实施法律监督”。在2012年6月全国检察机关民事行政执行检察工作座谈会上，最高人民检察院就明确要求，民行执行检察监督要一律用检察建议书的形式，不能用违法纠正通知书等其他形式。

    5.2009年最高人民检察院制定的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，这是最高检首次就检察建议问题出台的专门文件，对检察建议的概念、适用范围、制作程序等提出了具体的要求，对检察机关通过检察建议（包括民事检察建议）进行法律监督进行了系统的规定。

    （二）民事检察建议的分类

    通过梳理以上关于民事检察建议的一系列规定，可以把民事检察建议分为再审检察建议和一般监督检察建议两种类型，前者是检察机关在发现同级人民法院已经生效的民事判决、裁定、调解书存在依法应当再审的情形时，以书面方式建议人民法院启动再审程序予以纠正的一种诉讼监督方式。后者则主要针对民事诉讼活动中不属于再审情形的瑕疵诉讼行为提出的检察建议，即民事诉讼活动中存在的，民事案件在立案不立案、应保全不保全、超标的查封、先予执行、中止诉讼和回避、罚款、拘留等决定等不能适用审判监督程序中出现的审判人员违法行为进行的监督。

    （三）民事检察建议的适用规则

    与抗诉不同，检察建议作为法定的监督手段，它可以适用于诉讼活动的任何阶段。

    1.再审检察建议的适用规则

    根据新《民事诉讼法》第200条和第208条规定，再审检察建议的适用范围和抗诉基本一致，只要发现同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定符合该法第200条情形之一的，或发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议。

    最高人民法院《民事诉讼法》司法解释则对人民法院处理再审检察建议做了规定，要求人民法院收到再审检察建议后，应当组成合议庭，在三个月内进行审查，需再审的裁定再审，并通知当事人；决定不予再审的，应当书面回复人民检察院。

    2.一般监督检察建议的适用规则

    一般监督检察建议适用情形有：（1）原裁定确有错误但依法不能启动再审程序予以救济的；（2）再审庭审活动违反法律规定的；（3）不符合抗诉条件但确属违反法律规定，又不适用再审程序的；（4）人民法院的审判工作不规范、存在制度隐患或审判执行人员严重违纪；（5）执行活动违法、超期执行、消极执行或执行裁决法律文书违反法律规定的。对于上述检察建议，人民法院应当在收到后一个月内作出处理并书面回复人民检察院，人民检察院对回复意见有异议的，可以通过上一级人民检察院向上一级人民法院提出。

    二、实践中检察建议运行困境

   （一）相关立法缺乏具体规范，缺乏可操作性

    不论是新民事诉讼法及司法解释还是之前法检两院共同出台的一系列规定均没有对检察建议的具体概念、适用案件范围、适用程序、法律效力、检察建议书的书写规范以及人民法院如何审查回复检察建议等内容进行具体描述，例如新民法诉法第208条并未对再审检察建议和抗诉的适用范围做区分，虽然最高人民检察院曹建明检察长曾经在讲话中曾指出，抗诉一般应适用于案件比较重大或者是裁判确实明显不公，发生了重大错误的情形；检察建议主要适用于已经发生法律效力的判决、裁定虽有错误，但实体裁判错误并不是非常严重或突出，办案程序有瑕疵等情况。但诸如“案件重大”、“明显不公”等没有明确的参照标准。这种过于宽泛、原则的规定导致检察建议现实操作性的匮乏、混乱和不统一。

   （二）法院和检察机关缺乏沟通机制和平台

    实践中，由于检察院和法院之间缺乏有效沟通，对检察院突然发来的检察建议，部分法院存在抵触情绪，而法院内部对检察建议的接收、审查和回复等也缺乏明确规定，导致法院内部部门间互相推诿，影响了检察建议效果的发挥。所以，应当建立检察机关和人民法院之间良好的沟通、协调机制。建立座谈、交换工作意见，建立重大事项相互通报机制，及时了解彼此关于检察建议工作的重要司法动态。

    （三）检察机关调查取证相关问题规定模糊

    新《民事诉讼法》第210 条规定：“检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”，但检察院的调查范围、调查程序及举证责任分配等缺乏详细规定。实践中，检察机关为确保监督效果，投入大量司法资源，积极调查收集证据，甚至主动依职权为当事人重新鉴定有关书证，这既浪费有限的司法资源，也难以证明生效裁判的错误性，我们认为，公权力过多渗透到民事诉讼中，容易打破诉讼机制平衡，影响审判机关独立行使审判权和诉讼当事人的相关诉权。

    三、民事检察建议程序设置

   （一）检察建议的提出

    检察院不论是依申请还是依职权作出检察建议，应当严格依据《人民检察院检察建议工作规定（试行）》相关规定，检察院民事监督部门按照统一的格式和内容制作民事检察建议书后，报请检察长审批或者提请检察委员会讨论决定，并以人民检察院的名义送达同级人民法院，其中人民检察院提起的再审检察建议和执行检察建议须经检察委员会讨论决定。

    （二）人民法院的受理和审查

    由于法律没有明确规定人民法院统一接收检察建议的部门，导致检察院有的将其送至立案庭，有的送至审监庭，有的送至办公室，有的送至监察室。本人认为，为方便高效，再审检察建议应统一由立案庭接受，经立案庭程序性审查后作出是否受理的决定，受理后，将案件转至审监庭负责审查办理。其他类型检察建议应统一由办公室接受，并根据检察建议具体内容分流至相应的部门负责办理。

   （三）检察院的跟踪监督和法院的反馈机制。实践中，由于缺乏检察建议的跟踪监督和法院的及时反馈，检察建议有时会出现“有去无回”的尴尬境地，法律对人民法院受理检察建议书的时间期限没有具体规定，仅在新民诉法司法解释及之前的两高会签文件中作了“人民法院收到再审检察建议后，应当组成合议庭，在三个月内进行审查”、“其他检察建议应当在一个月内处理并将处理情况书面回复人民检察院”的笼统规定，缺乏可操作性，因法院审查检察建议的过程并未公开，也未及时反馈检察院，跟踪监督并无从谈起，因此，可以考虑法院在审查检察建议时，涉及到重大敏感案子可以考虑检察院派员监督。

    四、检察建议在实践中应注意的问题

    （一）规范检察建议的格式，提升说理水平。为体现法律的严肃性，检察机关在司法实践中除再审检察建议格式相对统一外，对其他类型检察建议的形式、内容及逻辑架构没有统一标准，造成实践中检察建议的不规范。因此，规范范检察建议的文本格式，并加强检察建议的说理水平，努力做到法理、事理、情理及文理相结合，提高检察建议的监督效果。

    （二）法院对检察建议应有异议权。由于检察建议适用范围广，加上诉讼案件的复杂性，实践中无法保证检察建议的内容绝对正确，也无法确保检察建议不被滥用，所以赋予人民法院必要的异议权很有必要。虽然，现在法律对检察建议的效力未作出明确规定，对于违法的检察建议法院可不予受理，但不排除以后立法赋予检察建议一定程度法律强制力的可能性，在法院认为检察建议本身存在较大问题时，可向同级检察机关申请复议，对复议结果不服的，可以向上级检察机关申请复核。

　 （三）转变观念，主动配合，共同维护社会公平正义。一直以来，关于检察建议的合理性、合法性各方存在诸多分歧，但随着新民诉法的施行，检察建议成为了一种法定监督方式，人民法院应当进一步转变理念，敞开大门，主动接受检察机关监督，彰显出司法担当，守护好社会公平正义的最后一道防线。

　　　                           结语

　  民事检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责的重要权力，应通过相关的立法予以保障，同时规范权力的行使，使其不过分侵入私人领域，造成不必要的麻烦。民事检察权的合理运用可以保障公正司法，本文就民事检察权的相关问题进行简要分析，以期对完善民事检察制度，保障公正司法提供有益的借鉴。

    参考文献：

    1.韩静茹《民事检察建议的分类重构与原理探寻》，大连理工大学学报（社会科学版），2015，（1）。

    2.万毅,李小东：《权力的边界：检察建议的实证分析》，《东方法学》2008 年第1期。

    3.程文佳《论我国民事再审检察建议制度》法制与经济 2015年6月。

    4.朱刚《浅议如何处理民事检察建议》，中国法院网，http://www.chinacourt.org/article/detail/2013/11/id/1150674.shtml 2015年7月26日访问。

    5.《广东省人民检察院关于对民事行政执行活动实施法律监督的指导意见》第9条、第10条。

    6.曹建明：坚持和完善中国特色社会主义民事检察制度，中国共产党新闻网，http://cpc.people.com.cn/n/2012/1207/c64094-19822004-5.html，2015年7月 27日访问

    7.傅国云，《民事检察监督若干焦点问题》，法治研究，2013年第9期

    （作者单位：陕西省周至县人民法院）

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