民事执行中终结本次执行程序相关问题之浅见

    引言

    终结本次执行程序，是在2009年3月19日中央政法委和最高人民法院联合文件《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》中明确规定的一种民事执行案件的结案方式，是指人民法院对已进入执行程序的案件，对被执行人确无可供执行财产，申请执行人书面同意或者因被执行人无财产而中止执行满两年，经查证被执行人确无财产可供执行的或者虽有财产但不宜强制执行、当事人双方达成分期履行和解协议的或申请执行人申请暂缓执行等情形的案件，人民法院穷尽财产调查措施，经合议庭评议后，可裁定终结本次执行程序，将案件退出执行程序，并将案件作结案处理的一种结案方式。但是文件对终结本次执行程序适用条件、标准、程序均未做详细明确的规定，在执行实践操作中，不同法院、不同法官对终结本次执行程序的条件、标准及后续管理等问题的认识存在分歧，导致部分终结本次执行程序案件把握标准不一、部分案件未能及时恢复执行、后续管理混乱等现象凸显，不利于执行工作统一尺度，需要进一步明确和规范。现笔者结合多年的司法工作经验和学界普适性观点，就工作中存在的问题及成因进行归纳、分析，并提出解决问题的对策和本人的一点粗浅见解。

    一、终结本次执行程序概述

    （一）概念

    长期以来，“执行难”一直是困扰着人民法院工作，并引起社会各界广泛关注的一个问题。从法院自身的角度看，执行难主要体现为案件执结率低、未执结案件数量大、逐年积压增多等。于是，2009年3月19日，中央政法委和最高人民法院联合发布的《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》，首次在全国范围内明确提出,将终结本次执行程序作为无财产可供执行案件的一种结案方式：终结本次执行程序，是指人民法院对已进入执行程序的案件，对被执行人确无可供执行财产，申请执行人书面同意或者因被执行人无财产而中止执行满两年，经查证被执行人确无财产可供执行的或者虽有财产但不宜强制执行、当事人双方达成分期履行和解协议的或申请执行人申请暂缓执行等情形的案件，人民法院穷尽财产调查措施，经合议庭评议后，可裁定终结本次执行程序，将案件退出执行程序，并将案件作结案处理的一种结案方式。

   （二）适用情形

    依照中央政法委、最高人民法院联合下发的《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》第三部分第8条的规定，无财产可供执行的案件，执行程序在一定期间无法继续进行，且有下列情形之一的，经合议庭评议，可裁定终结本次执行程序后结案：（1）被执行人确无财产可供执行，申请执行人书面同意人民法院终结本次执行程序的；（2）因被执行人无财产而中止执行满两年，经查证被执行人确无财产可供执行的；（3）申请执行人明确表示提供不出被执行人的财产或财产线索，并在人民法院穷尽财产调查措施之后对人民法院认定被执行人无财产可供执行书面表示认可的；（4）被执行人的财产无法拍卖变卖，或者动产经两次拍卖、不动产或其他财产权经三次拍卖仍然流拍，申请执行人拒绝接受或者依法不能交付其抵债，经人民法院穷尽财产调查措施，被执行人确无其他财产可供执行的；（5）作为被执行人的企业法人被撤销、注销、吊销营业执照或者歇业后既无财产可供执行，又无义务承受人，也没有能够依法追加变更执行主体的；（6）经人民法院穷尽财产调查措施，被执行人确无财产可供执行或虽有财产但不宜强制执行，当事人达成分期履行和解协议的；（7）被执行人确无财产可供执行，申请执行人属于特困群体，执行法院已经给予其适当救助资金的。

   （三）适用要求

    依照《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》第三部分第9条的规定，裁定终结本次执行程序的，应当符合下列要求：

    1.裁定书中应当载明执行标的总额、已经执行的债权数额和剩余的债权数额，并写明申请执行人在具备执行条件时，可以向有管辖权的人民法院申请执行剩余债权。

    2.执行法院终结本次执行程序，在下达裁定前应当告知申请执行人。申请执行人对终结本次执行程序有异议的，执行法院应当另行派员组织当事人就被执行人是否有财产可供执行进行听证；申请执行人提供被执行人财产线索的，执行法院应当就其提供的线索重新调查核实，发现被执行人有财产可供执行的，应当继续执行。

   （四）适用后果

    依照《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》第三部分第10条规定，裁定终结本次执行程序后，如发现被执行人有财产可供执行的，申请执行人可以再次提出执行申请。申请执行人再次提出执行申请不受申请执行期间的限制。申请执行人申请或者人民法院依职权恢复执行的，应当重新立案。终结本次执行程序是一种特殊终结制度,其产生的法律后果是执行程序暂时终结,暂时终结后根据情势变更可产生不同后果：

    1.申请人或人民法院发现被执行人财产线索或有可供执行财产，依申请或依职权再次启动执行程序；

    2.被执行人有可供执行财产，但申请人不申请，法院也没发现，执行程序不再启动；

　　　3.申请人想启动执行程序，但无证明被执行人有可供执行财产或财产线索的证据，执行程序也不启动。

    二、终结本次执行程序对现实工作指导意义

   （一）有利于整合执行资源

    采用终结本次执行程序制度，将无财产可供执行案件暂时终结，使其处于待执状态，在具备执行条件后重新执行。有利于执行部门摆脱无财产积案形成的包袱，可避免执行资源的浪费，使执行人员从被执行人确无财产可供执行的案件中解脱出来，把有限的时间和精力用到其他被执行人有实际履行能力的案件中去，提高实际执结率。

   （二）规范了案件报结工作

    实践中，对已穷尽执行措施、执行期限内不能执结的案件，往往法院依法裁定中止执行，但中止执行不能作结案处理，实施终结本次执行程序，使案件报结工作更加规范和一致。

   （三）有利于申请执行人树立风险防范意识

    案件终结本次执行程序后，申请执行人如不能提供被执行人确切的财产线索，申请执行人不能申请恢复执行。这样做，一方面可以促使申请执行人在执行过程中，积极配合法院查找被执行人的财产线索，消除其过分依赖法院依职权调查被执行人的财产线索，造成司法资源的浪费；另一方面可以增强债权人在经济交往中的风险防范意识，对债务人的财产状况、征信情况进行调查核实，预防执行风险的出现，增强债权实现系数。

   （四）有利于保护申请人的合法权益

    终结本次执行程序，只是程序终结，并非实体执结，是在程序上对申请执行人请求权暂时的停止，并不影响其实体债权。一方面，它附条件地赋予申请人申请恢复执行的请求权直至债权完全实现。这样，就维护了申请人债权的稳定性，给予了保护权益的时间和空间。另一方面，对被执行人规避执行的时间、空间能得以有效的控制，一旦有可供执行的财产，即会因申请人行使恢复请求权被法院采取强制执行措施，促使被执行人尽快履行法院判决所确定的义务，维护申请执行人的合法权益。

    三、终结本次执行程序在实际适用中存在的问题

   （一）终结本次执行程序适用法律不明确

    中央政法委和最高人民法院联合文件《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》中并没有明确指出终结本次执行程序适用的法律条款，有的认为《中华人民共和国民事诉讼法》（2012年修正）第二百五十七条之规定是不能再次恢复的终结，故终结本次执行不能适用该条款，而有的认为第二百五十七条之规定是可以分为实体终结和程序终结，故终结本次执行应适用该条款。不同的人对终结本次执行程序适用法律有着不同的理解和认识，有的引用的是民事诉讼法第二百五十七条第（六）项及一百五十四条，有的是单用上第二百五十七条，还有的引用第二五十六条规定中的某一项。真可谓“仁者见仁，智者见智。”笔者认为，裁定终结本次执行程序，应适用《中华人民共和国民事诉讼法》（2012年修正）第二百五十七条第(六)项之规定,可以分为实体终结和程序终结，故终结本次执行应适用该条款。《中华人民共和国民事诉讼法》规定的终结执行，从立法原意上看，执行终结就意味着执行程序不会再继续。但是，个案的执行程序被终结后，能否再次申请强制执行，《中华人民共和国民事诉讼法》未做出禁止性规定。

   （二）终结本次执行程序与中止执行的关系

    中止执行是指在执行过程中，由于出现了某种特殊情况而使执行程序暂时停止,待这种情况消失后，执行程序再继续执行。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（实行）》第102条规定：有下列情形之一的，人民法院应当依照民事诉讼法第二百三十四条第一款第五项的规定裁定中止执行：(1)人民法院已受理以被执行人为债务人的破产申请的；(2)被执行人确无财产可供执行的；(3)执行的标的物是其他法院或仲裁机构正在审理的案件争议标的物，需要等待该案件审理完毕确定权属的；(4)一方当事人申请执行仲裁裁决，另一方当事人申请撤销仲裁裁决的 ；(5)仲裁裁决的被申请执行人依据民事诉讼法第二百一十七条第二款的规定向人民法院提出不予执行请求，并提供适当担保的。从《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（实行）》第102条第(2)项的规定来看,终结本次执行程序与中止执行的适用情形是相同的，笔者认为终结本次执行程序的实质是对“被执行人无财产可供执行，中止执行”规定的变通，是对大量执行积案压力的一种创新。中央政法委和最高人民法院联合发布的《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》文件所设立的终结本次执行与民诉法所规定的执行终结具有较大区别，前者为可恢复性执行，后者为不可恢复性执行。

   （三） 终结本次执行程序在实践中被过于滥用

    因为“执行难”造成的大量执行积案，在人民法院案多人少情况下，以及在结案率等评比指标的压力下，执行法官往往会在经过调查之后就草率裁定终结本次执行程序了。虽然执行案件结案率大有提高，但法院“执行难”问题并没有根本缓解。终结本次执行程序是执行案件从程序上得以结案，但是当事人之间的实体权利义务并未得以兑现，从某种程度上说，彼此的矛盾和纠纷仍然存在，未达到案结事了的最终目的，仍然存在不和谐因素。同时，随着终结本次执行程序案件的增多，容易造成老案、积案增多，潜在的执行工作压力也随之增大。甚至个别执行法官将终结本次执行程序作为消极执行的挡箭牌，随意结案，一定程度上影响了当事人权益的实现，为此也造成了上访、信访等社会问题。

   （四）当事人对终结本次执行程序的不理解

    终结本次执行程序后，执行措施终结了，容易使当事人产生法院重新“打白条”的误会，对法院的威信、法律的尊严无疑会存在或多或少的影响。终结本次执行程序裁定送达给当事人，解释工作不到位，会使当事人对法院的执行工作产生抱怨情绪，造成不稳定现象的出现，易激化引起申请人上访。

   （五）给当事人造成诉累

    终结本次执行程序后，案件暂时终结，使其处于待执状态，在具备执行条件后重新执行。但是申请执行人如果没有申请恢复执行，许多案件将会被永远束之高阁了，在案多人少的情况下，人民法院依职权恢复执行的案件应该是微乎其微的了。有些当事人认为，案件已经向人民法院申请强制执行了，就可以坐等要执行结果了。申请执行人申请恢复执行的同时须提供被执行人确切的财产或财产线索后，方能启动恢复执行程序。赋予申请执行人恢复执行的请求权，旨在维护申请执行人的合法权益。该规定的出发点是好的，但存在不足之处：申请执行人对被执行人的有形财产进行了解、掌握比较容易，对有价证券、存款收入等，要求其了解后提供给法院，实践中就比较牵强，甚至根本行不通。因此，申请执行人申请恢复执行出现了局限性。

    （六）案件的归档容易造成混乱

    一个案件只要未完全执行到位，申请执行人可以多次申请恢复执行，这样就会出现一个争议标的的执行案件成为多个执行案件，造成一案多立。实践中，承办人为全面掌握有关执行情况，将原执行卷宗与恢复执行案件合在一块执行，待全部执行完毕后，一同归档，造成原执行卷宗的归档迟延，档案管理出现暂时空白的现象。

   （七）对执行人员恢复执行的主动性缺乏激励和约束

    案件一经裁定终结本次执行程序，非经申请执行人申请恢复执行，案件的承办人可将该案搁置，不闻不问。即便申请执行人提供了被执行人确切的财产或财产线索，申请恢复执行，仍需等待重新立案后，原有的执行工作才会得到延续。因此，对执行人员的主动性、能动性缺乏很好地调度，容易错失或贻误执行良机。

   （八）终结本次执行程序，对已采取控制措施的财产的效力存在法律空白

    如有的执行案件，被执行人有可供执行的财产，审理过程中已采取保全措施，执行过程中，双方达成执行和解协议约定的分期履行的期限比较长，裁定终结本次执行程序后，对该财产继续保全有违法律规定的时间规定，解除保全，一旦被执行人在分期履行期限届满前转移、变卖、经营消耗、灭失等，对申请人的合法权益将造成潜在的风险。

    四、完善的对策建议

  （一）完善终结本次执行程序的法律依据

    案件的执行结果不仅取决于法院的执行力度，还受制于被执行人的履行能力，一部分案件“执行得了”，还有一些案件属于“执行不了”，对于后者我们不能说其实体公正没有得到实现，因为对于被执行人履行不能而导致的“执行不了”的风险应该由申请执行人自己承担，而不能转嫁给法院。故执行不了的案件应该以裁定终结执行的方式进行结案，当然包括了程序性结案。笔者认为，“终结本次执行程序”是最高人民法院在总结各地处理无财产执行案件实践经验和做法而得出的一种结案方式，是实践中创新的结案方式，这对于破解无财产案件执行难问题不失为一种好的方法，应该通过法律以立法形式上升为一种常规结案方式。

   （二）规范终结本次执行程序的适用

    设置终结本次执行程序制度并以此作为执行案件的结案方式，并不是说只要履行了法定的执行程序、采取相应的执行措施就可以终结结案，必须对此作出严格的条件限制，防止滥用。

　  笔者认为，对于符合受理条件的执行案件，以终结本次执行程序结案必须符合以下条件：

　　1.依法向被执行人发出执行通知书，责令其在指定的期间内履行生效法律文书确定的义务；

　　2.有证据材料证明依法调查被执行人的财产状况和生产生活情况。即应当向被执行人所在单位及居住地周边群众调查了解被执行人的财产状况或可供执行的财产线索，包括被执行人的经济收入来源、被执行人到期债权等；

　　3.有证据材料证明作为被执行人的公民经济收入只能维持正常的生活生产需要，没有剩余价值的财产可供执行，即被执行人没有履行能力，确无财产可供执行；

　　4.必须向申请执行人反馈案件执行情况，申请执行人表示无异议的，且在一定期限内不能向人民法院提供其所了解的被执行人的财产状况或线索。

　　上述条件必须同时具备，缺一不可。只有证明人民法院依照法定程序、履行了法定的职责和手续、穷尽了法定强制执行措施、能够证明被执行人确实没有履行能力且无可供执行财产，才能依法作出终结本次执行程序裁定，终结此次申请执行案件。终结本次执行程序的民事裁定书必须载明尚未履行的债务数额，并告知当事人可以以此裁定为依据申请强制执行。因此，人民法院在执行工作中，迫切需要以立法的形式来规范终结本次执行程序制度及适用情形，严格予以适用，不能滥用。

    （三）提高法官素质、加强法院管理

    部分法官存在业务水平不高、业务能力不足的情况，对执行工作的重要性和严肃性缺乏必要的了解，在前期不积极考察执行工作的情况下，面对执行期限压力选择弄虚作假，期望躲避结案程序的审批，这不仅损害了当事人的合法权益，也损害了法院的司法形象。随着人民法院队伍建设能力的不断提升，法官素质也有了长足的进步，加上国家司法考试的实行，从源头上保证法官法律素质的合格。在法院管理方面，也同样从管理理论不足、管理手段单一、管理规范欠缺的困境，逐渐步入管理理论丰富、管理手段多样、管理规范健全的良好氛围。

   （四）要加大与申请执行人协作力度

    部分申请执行人拿着据以强制执行的法律文书向人民法院申请强制执行后，就坐等向人民法院要执行结果了，认为执行不能和他无关，法院判决书成了法院承诺书、担保书，“欠债不还找法院，判了拿不回闹法院。”在终结本次执行程序时，在下达裁定前应告知申请执行人，若申请执行人有异议，应另派员组织当事人就被执行人是否有财产可供执行进行听证，终结本次执行程序不但要经申请执行人同意，还要求申请执行人与人民法院一起继续调查被执行人的财产线索，加大申请执行人举证力度，使申请执行人在理性状态下维护自己的合法权益。

    五、结语

    随着全社会法律意识的觉醒和人民群众法律需求的增加，社会对法院工作提出了越来越高的要求，执行工作作为实现权利人实体权利和诉讼利益的重要途径，更好地深入推进执行工作是回应社会法律需求的重要内容。但毋庸置疑的是，目前我国确实存在普遍的“执行难”问题，严重损坏了司法权威和法院形象。而产生“执行难”问题的原因是复杂多样的，既涉及被执行人的执行能力，也涉及法院执行工作能力，还涉及到整个社会执行协助能力，不能简单将“执行难”问题归咎于某一方面。而执行结案方式恰恰是对于法院执行工作结果进行评价，无论是执行完毕还是执行不能，都能够清楚分辨出其结案原因。因此，规范执行结案方式对人民法院执行工作尤为重要，采用“终结本次执行程序”的结案方式，能够真实地反映人民法院的执行工作情况，防止和杜绝执行工作中存在的各种弊端，强化当事人对自己实施民事行为所产生的风险责任承担法律后果的风险责任意识，从法律程序上彻底解决所谓的因案件积压所产生的“执行难”问题。通过立法的形式来规范终结本次执行程序制度及适用情形已迫在眉睫！

    参考文献

    [1]江必新主编：《民事强制执行操作规程》，人民法院出版社，2010年5月第1版

    [2]郭兵主编：《法院强制执行》，人民法院出版社，2008年2月第2版

    [3]黄金龙：《终结本次执行程序的理解与适用》

    [4]“执行中的特殊制度――执行中止、执行终结、裁定终结本次执行程序、暂缓执行”

    [5]“终结本次执行程序相关问题之浅见”，载百度文库

    [6]付风海：《浅谈终结本次执行程序之利弊》，载百度文库

    [7]宁可行、杨厚华：《浅析终结本次执行中存在的问题及其建议》

    [8]申国锋：《终结本次执行程序制度初探》，载百度文库

    （作者单位：广西壮族自治区罗城仫佬族自治县人民法院）

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