浅议完善错案责任追究责任制

    ［内容摘要］：冤假错案的出现不是一个偶然的社会法律现象，办案质量终身负责就是要严防错捕、错诉、错判。近期，一系列冤假错案相继被披露，不断冲击着公众的感官和心理底线。面对舆论日益关注的审判不公，执法不严等的司法腐败现象，在司法领域中，冤假错案不仅涉及到每个公民的切身利益，更涉及到社会的公平正义。法院错案责任追究制度是人民法院在实行审判方式改革过程中，自发出现的一项旨在加强对法官的监督，确保办案质量的重要措施。错案追究制度是近年来新提出的一项司法制度，它保证了法官正确行使审判权，实现司法公正。但由于该制度本身存在着疏漏和不足，法官责任追究标准、法律依据的不统一及对“错案”存在误区。当今，司法体制改革，强调并实施司法责任制，这是司法改革带来的一个重大突破，在这样的背景下，对冤案、错案的纠正与问责已成为党的十八届三中全会所关注的问题。审判实践中，如何权衡错案责任追究制度的利弊，使其在审判实践与法治建设中更好的发挥作用，是值得我们思考的问题。

    一、关于错案追究制度。

    党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对我国深化司法体制改革作出了全面部署。随后，中央全面深化改革领导小组第二次会议和第三次会议相继审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》和《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，又进一步明确了深化司法体制改革的目标、原则，制定了各项改革任务的路线图和时间表。《改革框架意见》，还将司法责任制作为改革试点的重要内容之一，以完善主审法官责任制、合议庭办案责任制和办案责任制为抓手，突出法官办案的主体地位，明确法官办案的权力和责任，对所办案件终身负责，严格错案责任追究，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。这种责任制乃是这次司法改革的题中之义。从司法规律层面讲，也许错案不可避免。但我们要通过科学的制度设计，最大限度地减少错案的发生，尤其是杜绝人为因素造成的错案。错案责任追究制就是实现上述目标的有效措施之一。

   （一）“错案”的概念及界定。

    错案直接危害着人民群众的身家性命、自由和财产。对于什么是错案，理论界和司法界有不同的认识，从语义上来说，“错案”指“有错误的案件”，在理论界有人认为错案是指各级法院对原判决认定的主要事实，适用法律错误，判决明显不当，损害了诉讼当事人的实体权益和诉讼权益，按照审判程序改判了的案件以及发生其他执法错误，需要追究责任的案件。[1]

    在司法界方面，最高人民法院于1998年9月3日公布了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》在程序和执行两方面对法官承担的范围进行规定，实体错案责任的追究范围在第14条作了原则性的规定：“故意违背事实和法律，做出错误裁判的，因过失导致裁判错误，造成严重后果的”，并且在第22条列举了不承担实体错案责任的几种情况，“（一）因对法律、法规理解和认识上的偏差而导治的裁判错误的；（二）因对案件事实和证据认识上的偏差而导致裁判错误的；（三）因出现新的证据而改变裁判不应当承担责任的情形。”错案表现为裁判结果的错误，相应归责也都是围绕裁判错误这一核心进行的。一个有效的错案追究终身制，让法官在审判的同时接受民众的监督。

   （二）“错案责任追究制度”的产生、现状及基本内容。

    凡是影响人民群众合法权益、依法需要纠正的案件，都是错案。一个错案的酿就，通常贯穿了从立案、侦查、审查起诉，到审判、执行等完整的刑事司法、民事审判、行政审判流程。笔者认为，对于错案的判断标准，主要是以实体和程序为标准的。

    为防止司法腐败，遏制错案的发生，最早确立人民法院错案责任追究制度的是秦皇岛海港区人民法院，1992年初，该制度在河北省法院系统得以推行。此后，在1993年春，在全国法院工作会议上，错案责任追究制作为最高院的新举措，在全国范围内予以推行。[2]以后，各省、市常委会纷纷制定了本行政辖区追究司法系统错案责任的地方性法规。从这此规定上看，主要是从实体判决对错案进行了认定的，而最高人民法院的错案追究标准则是以程序为主要标准的，这和各省的法规有所冲突。各省比较普遍的做法是以“事实为依据，以法律为准绳”作为衡量原则，将被上诉程序发回重审或改判、将通过审判监督程序案件审判结果被再审程序所改变的案件列为错案，对做出“错案”判决的法官，一般采取通报批评，扣发奖金、工资，在一定时间内剥夺评选先进、晋升晋级资格的办法追究责任，对一年内错案累计超过一定数量的法官采取“下岗”、“待岗”，不得再参加案件审判。错案责任追究制度作为我国现阶段保障审判质量的特有制度，只能建立在程序错误的基础上，错案责任追究应当是对程序错误的追究。但仅仅将程序违法作为错案责任追究的范围，而建立在实体意义上的“对”和“错”的错案责任追究制度则会造成诉讼价值的部分缺失。

   （三）、错案具有以下特征：

    从某种程度上讲，现在关于错案责任追究制的一切问题，可以归咎于我们如何评价和处理错案。办案的每一个环节，都对应有不同的办案人员。而推进错案责任追究，首当其冲的问题就在于，谁才是错案的最终责任人？是冲锋在前的一线办案人员，还是隐居幕后发号施令的“相关领导”？

    第一、错案的责任者（即错案的主体）是审判人员，审判人员就包括审判案件的合议庭成员，以及与定案有关的正、副庭长、正、副院长、审判委员会组成人员等。出现了冤假错案，就应当追究有关责任者的责任，但是在以往的法院审判体系中，追究相关人员的责任存在一定难度。如果追究主审法官的责任，法官可能备感不公，因为裁判结果可能是因为遵从庭长或者合议庭的意见所致；如果追究庭长的责任，上面可能还有院长，而院长的意见又可能是由审判委员会集体讨论决定。甚至有些案件是在个别地方由政法委协调和定调，要追究责任那就更加困难了。为解决这一难题，将错案责任追究机制落到实处，十八届三中全会的 《决定》提出了改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制的配套改革措施，通过改革从法官、合议庭到审判委员会的层级制约关系，让主审法官、合议庭拥有更大的自主裁判权。同时，建立“谁审案，谁负责”的归责机制。这样一来，审判独立性越强，责任越大，责任追究也就更明确。审判主体一旦出现错判就必须承担相应的责任。

　　第二、审判人员主观上必须有过错，即错案必须是由审判人员主观的错误和过失造成的。从审判人员的心理状态来讲，故意制造错案的审判人员都明知自己的行为能导致错案的发生，但希望或放任这种结果的发生，如审判人员索贿受贿后不顾事实和法律做出错误判决，或审判人员为了私情而不顾事实和法律做出错误判决。具体表现为：该收集调取的证据而不收集调取或隐匿、销毁证据，使案件因缺乏主要证据得不到公正判决；或只以一方提供的证据为依据而不以事实为根据做出判决等。故意造成错案的，有一种情况就是因上级领导的干预，审判人员违心地按照领导的意思做出错误的判决，这也视为审判人员的过错。对于随意越权干预法官审判的领导，也应以制度形式规定责任追究。过失造成错案的，从心理状态上讲，审判人员并不希望错案的发生，但是由于工作的疏忽大意或过分自信，而导致错案的发生。主要表现为：审判人员在办案时主观臆断、偏听偏信、草率下判、业务素质低等原因出现错案，主观上虽无错判的故意，但客观上造成错判结果的发生。

　　第三、案件的审判程序和结果具有违法性。审判程序和审判结果是紧密联系在一起的。审判程序是审判结果的先导。程序不公正、不合法就会影响结果的公正性和合法性。如果程序不公正、不合法，而结果公正的情况是不存在的，严重的程序错误本身就会形成错案。

    第四、造成错案的审判人员的行为必须构成违法违纪，需要追究法律责任或纪律责任。错案后果严重程度，直接关系到行为人应负的责任。由于造成错案的原因有多种，责任者行为的轻重程度又不尽相同。而要追究的错案责任，是指由于责任者的违法、违纪行为而导致错案发生的责任，责任者的违法违纪行为应当具备受到法律和纪律追究的条件，即达到行为造成错案后果的严重程度。

　 �v三�w、错案的发现、认定及责任

    出台错案责任终身追究的主要目的，主要是为强化法官办案责任意识，提高案件审判质量，提升司法公信力。为了及时发现错案，不使错案蒙混过关，当前情况下，应通过以下途径发现错案。

    一是通过对上诉、抗诉、申诉案件的审理而发现错案。人民法院组织法和诉讼法规定，人民法院审判案件，实行两审终审制。对地方各级人民法院第一审案件的判决和裁定，当事人不服的，可以向上一级人民法院上诉，人民检察院发现人民法院的判决和裁定有错误的可以提出抗诉。各级人民法院的院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，必须提交审判委员会处理，或者提审，或者指令下级人民法院再审。人民法院只要依照法律的规定，认真审理上诉、抗诉和申请案件，就可以从中发现错案。

　　二是通过党委、人大和社会各界的监督来发现错案，人民法院只要诚恳接受监督就能从中发现错案。

　　三是通过监督检查发现错案。监督检查就是把对审判人员能否严格依法办案、廉洁执法方面的监督检查和对案件审判的监督检查结合起来，从审判人员的不廉洁行为中发现错案，从错案责任追究过程中发现不廉洁的审判人员。

　 仅发现错案是不够的，还必须对错案进行认定，正确地认定错案才是错案责任追究的前提。根据刑法、赔偿法、法官法、人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）等法律法规，错案责任的方式可划分为以下五个层次：（一）刑事责任。对徇私枉法办错案构成犯罪的，依法按有关刑事犯罪及刑事诉讼程序办理。（二）民事责任。错案给当事人造成直接经济损失符合国家赔偿的，由法院按有关规定赔偿后，再向有关直接责任人员追偿全部或部分赔偿费用。（三）行政、党纪责任。错案构成违纪的，对责任人员根据法官法的规定给予相应的警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等行政处分。责任人是党员的，还应根据具体情节给予党纪处分。（四）经济处罚责任。即给予错案责任人员相应的经济惩罚措施，如扣发工资、奖金或处以罚款等。（五）其他责任。对于错案情节轻微的责任人员，责令书面检查，批评教育，取消一定期间的评先、晋级晋职资格，或一定时期内停止办案，安排培训，调离审判岗位等。以上五个层次的责任应相互协调，构成一个完整、系统的错案责任体系。　  

    二、错案追究制度存在的缺陷

    对冤假错案给予普遍、持续的关注，充分体现出社会公众对于在不完善的司法制度下的公民权利和自由可能随时遭遇权力侵扰的担忧。现行错案追究制度存在以下缺陷：  

    1、追究标准缺乏统一性。

    为了明确“错案”的界限，各地法院自行制定了一些规定。虽然各个省市的具体表述不同，但在大体上都指出一个“认定事实错误”或“适用法律错误”或“违反法定程序”并且导致了“错误结果”的案件就是错案；根据三大诉讼法的规定再审程序和上诉审程序中的法官进行判断错案的依据，也就是“事实判断是否清楚”、“法律判断是否正确”和“是否遵循了法定程序”。因此，我们从中可以看出人们对错案追究制度的设计无不是以“重实体、轻程序，重惩罚、轻保障”的传统价值观为基础，而程序正当才是现代法治社会的重要标志，显然是与现代法治社会的要求是不相适应的。现行错案追究制度的“错案”标准应当从注重实体公正转向程序公正。

    2、追究范围缺乏一致性。

    在实践运行中，由于错案追究标准不统一，导致错案责任追究范围缺乏一致性。实践中法官审理案件，依据的是其自身的专业知识和审判实践所掌握的经验，从良知和正义出发，严格依照法定程序，对有关证据进行质证分析，认定事实，准确地适用法律做出裁判。而错案的产生除了法官故意枉法裁判之外，有的会因法官在法律上或者在事实上认识出现偏差而导致。那么是不是所有这些错案都应追究法官的错案责任？因此，必须明确应当追究错案责任的案件范围，使得法官能充分发挥自己的才能，提高其威信，维护司法公正。

    3、追究对象缺乏确定性。

    我国的审判制度以合议为原则，以独任审判为补充，重大疑难案件是经审判委员会集体讨论决定。对这些大量的由合议庭甚至审判委员会决定的案件，如果出现错案进而追究责任的话，就会因为该错误判决是经合议庭集体讨论决定的尤其是经人数更多的审判委员会集体讨论决定以合议庭的名义做出判决而无从追究。各地法院将判定是否为“错案”的权力赋予本案的审判委员会，且错案追究组织是在同一法院内部院长领导下的错案办公室。依据法院组织法的规定，审判委员会对复杂、疑难的案件有裁判权，而司法实践中易“出错”的案件往往就是这些复杂，疑难的案件。人类都有趋利避害的本能，有掩盖自身错误的倾向，这样就导致审判委员会能否认定自己先前做出的裁判错误也就成了问题。法院审判工作中有些错案因由庭长、院长层层把关审批的做法而使庭长、院长成了案件的连带责任人，而庭长、院长恰恰又是审判委员会组成人员，所以即便不是经由审判委员会讨论决定的案件，在判定其为错案时由于连带责任人的参与而显得举步唯艰。有时“错案”的审查、追究者与被审查、被追究者不是同一主体，但要明确错案追究的对象，使得错案追究制度在实践中更具有操作性。

    4、追究程序缺乏完善性。

    随着我国依法治国进程的加快和司法改革的深化，法官的审判活动应当在更大程度上受到规范和制约。法官应当是一种职权和职责相统一的职业，法官具有依法独立进行审判的职权，也是法官的一种职责，如果在行使审判权过程中出现错误导致错判就必然应当受到追究。人民法院将终身责任制引入办案人员办案过程中，一方面能够让参与办案的人员能够更加严肃、更加细致的面对案件，减少办案过程中由于疏忽造成的错误，另一方面是为所有办案人员敲响了警钟，法律的天平上容不得贪张枉法以权谋私的亵渎。由于还没有建立起一套科学合理的错案责任的追究程序，要想错案追究制度能在实践中实行，就必须要建立一套合理的、科学的、有效的错案责任追究程序，维护司法公正。

    三、完善错案追究制度的构想

    我国现行错案责任追究制度的发展方向应当是建立有中国特色的法官职业责任追究制度，在对少部分不称职的法官进行追究的同时，要维护法官的司法权威和司法独立与公正，建立这一制度就需要相应的法律支撑体系、监督机构、法官职业责任追究事由、种类及审理程序等一系列问题进行深入的分析研究，对建立法官职业责任制度，统一法官责任追究、法律依据及追究机构进行探讨，才能为解决错案责任追究制度提供一个可操作性的方案，寻找出错案责任追究制度的改革方向。

   （一）建立法官职业责任制度取代“错案责任追究制度”

   “在现代社会，法治与公正的程序是不可分开的，如果把法治看作是良好的法律能够普遍遵守，那么，法律必须要通过一套公正的程序规范下，法律才能得以正确的运作。”，“只有在严格的公正程序的规范下，法律才能得以准确地适用于具体的案件，法律的正义价值才能在裁判中得以实现。” [3]既然错案责任追究制度不能确保司法权得以正确行使，不能确保司法公正得以实现，笔者认为，随着全国统一司法考试的进行，法官素质的提高，应该在将来适当的时机建立“法官职业责任制度”取代“错案责任追究制度”。

    在现行立法体制下，人民代表大会及其常务委员会是行使对法官的选举、任免和罢免权的法定机关，任何有关规范、惩戒法官违法失职行为的司法改革都必须以此为依托，对我国对法官错案责任追究制度进行改革。

   （二）明确追究责任的错案范围。

    首先，应当追究责任的案件必须是已经生效的并且被认定为错案的案件。实践中，一件生效的判决出现错误在于法官在审理案件过程中认定事实错误、适用法律错误和审判程序错误。是不是一个案件如果出现以上错误就应当追究法官的责任呢？笔者认为，制造错案的责任人理当受到处罚，要本着“权责一致、责罚相当”的原则来处罚。在审理案件过程中如果法官出于某种目的或者是贪赃枉法而违反事实、违背法律做出错误的判决，这是性质最为严重的错案，由于这类情况刑法已有明确规定，依法应当追究刑事责任；如果法官在案件审理过程中基于法律认识的问题而不是违反法定程序和违反审判规则，根据自身的法律素养而做出的错误判决，笔者认为不应当追究法官的责任。我国应当给予法官在司法权限内的豁免权，保证法官独立办案。如果应当追究，那么我们法院的二审程序和上诉审程序就没有意义。如果法官并不希望错误结果的发生，但在审判过程中由于过失或疏忽大意而违反了认证规则，对程序正义的标准等产生的错误，这就是应当追究法官的责任，就是说法官在过失心理状态下违反了审判规则，法定程序等方面产生错误的案件，都应当追究责任。

   （三）建立错案责任追究的程序。

    要使错案责任追究真正落实就必须改变以往单纯地由法院进行内部进行追究的模式，建立监督制约机制的错案责任追究程序。在各中级人民法院以上的法院成立错案追究委员会。基层法院可设立错案追究小组，认为是错案的可报中级人民法院错案追究委员会确认，其本身无权确认错案。笔者认为可以借鉴审判委员会的做法，发现错案时，可经错案追究委员会集体讨论，以少数服从多数的原则决定该案是否属于应当追究责任的范围，如果属于，则由错案追究委员会向做出错误判决的原法院的院长提出对有关法官进行错案责任追究的司法建议书。人民法院按照组织原则对法官追究责任后报错案责任追究委员会备案。

   （四）制定全国统一适用的法官惩戒法，建立独立的法官惩戒委员会。

    冤假错案频发是一个危险的信号，需要我们抓紧时间不断完善错案追究制度的立法，制定专门的立法，并最终写入法律。为民能协调好与其他法律、法规的关系，笔者认为：在不突破现有政治制度和法律体系的基础上，建议在全国人大和地方各级人大常委会下增设“法官违法失职行为惩戒委员会”，推选部分人大代表为“惩戒委员”。惩戒委员会既可以根据公民告发提起惩戒案件，也可以根据最高人民法院院长和地方各级人民法院院长的请求提起惩戒案件。同时，在适当的时机，对现有的有关法官惩罚和监督的法律法规进行整合，制定全国统一适用的法官惩戒法，但是在现阶段，“惩戒委员会”监督的事由应相当于《法官法》第32条、的规定，以维护法制的统一。具体而言，这些不当行为主要有：（1）散布有损国家声誉的言论，参加非法组织，参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动和参加罢工；（2）贪污受贿；（3）徇私枉法；（4）刑讯逼供；（5）隐瞒证据或伪造证据；（6）泄露国家秘密或者审判工作秘密；（7）滥用职权，侵犯自然人、法人或者其他组织的合法权益；（8）玩忽职守；（9）拖延办案，贻误工作；（10）利用职权为自己或者他人谋取私利；（11）从事营利性经营活动；（12）私自会见当事人及其代理人，接受当事人及其代理人的请客送礼；（13）其他有损法官威信的不当行为。

    由于我国现行司法制度还不完善，为确保法院裁判的独立性及判决错误应当由上诉、再审等程序予以纠正，有关案件应仅涉及程序而不涉及实体审理。滥用程序属于惩戒事由，而实体判决，包括事实的认定错误和法律运用不当，不得作为惩戒事由。

    人民法院错案追究制是作为审判方式改革的配套措施，它的建立既符合审判规律也符合我国司法改革的趋势。建设和完善我国法官的违法审判责任追究制度是一个长期性、复杂性、艰巨性的系统工程，它的完善与落实不可能一蹴而就，实际操作上要比理论探讨要复杂和艰难得多。审判实践中，对法院错案责任追究制度的思考实际就是对中国司法制度改革的思考，同时也是完善的司法制度实现司法公正的关键。十八届三中全会提出的改革措施就是要从制度入手，通过切实有效的改革措施减少冤假错案的发生，将冤假错案的发生概率控制在最低限度。

    [注释]

    [1]马长生主编.法治问题研究[M].法律出版社,1998(2):617

    [2]张骅.神圣天平――“错案追究制”出台前后[J].民主与法制,1998(15):20

    [3]王利明.司法改革研究[M].法律出版社，2000(8):45

    （作者单位：云南省楚雄州中级人民法院）

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