小额诉讼程序“热”背后的冷思考

【提要】：面对诉讼数量的急剧增长甚至是“诉讼爆炸”的困境，当今世界各国在民事司法改革中普遍推行小额诉讼程序，目的在于缓解法院“案多人少”的矛盾、满足司法大众化的需求。在我国刚刚完成的民事诉讼法的修改中，小额诉讼程序正式列入法条，实现了从理念到规则的突破。然而，我国对小额诉讼的规定还是不完善的，全国各地适用小额诉讼程序也并没有达到预期的效果。本文拟对小额诉讼程序在司法实践中的适用情况进行分析，对小额诉讼程序现存主要问题进行审视，力图阐明小额诉讼程序目前在大部分地区适用率低的原因，并提出建议对策。

引言

2012 年 8 月 31 日 ，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《民事诉讼法》修正案。新修改的《民事诉讼法》第一百六十二条规定：标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的简单民事案件，实行一审终审。这标志着在法学理论和实务界均炙手可热的小额诉讼终于被正式引入民事诉讼。

2013 年 1 月 1 日 起，新《民事诉讼法》正式开始实施，尽管立法部门和司法部门都对其实施的效果比较期待，但从实践中看，小额诉讼并没有很好地发挥其立法效果――缓解法院“案多人少”的矛盾、满足大众接近司法的需求。这就要求我们冷静下来，充分分析当前小额诉讼程序实践中出现的问题，在司法实践中对小额诉讼进行再造。本文重点以本地在小额诉讼程序实践中出现的具体问题进行分析，尝试提出建议，完善具体的程序问题，以期抛砖引玉，对小额诉讼程序的司法实践有所裨益。

一、实然样态：小额诉讼程序适用率极低

（一）我国适用小额诉讼机制及小额诉讼程序的基本情况

2011年3月，最高人民法院下发《关于部分基层人民法院开展小额速裁试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）， 安排部署部分基层法院开展小额速裁试点工作，并决定在北京、广东、甘肃、福建等13个省、直辖市的90个基层法院开展小额速裁试点，根据最高人民法院要求，各试点法院最迟于 5 月 1 日 起开始该项试点工作。[1]从《指导意见》的规定来看，小额速裁的适用对象法律关系单一，事实清楚，争议标的金额在5万元以下的给付之诉。而从全国各地的试点情况来看，各省市在适用小额速裁程序的最高金额限制方面都根据各地的经济发展水平规定了不同的数额，比如，浙江省将小额速裁案件的最高受案标的额确定为5万元，河北省高院确定在1万元，甘肃省高院确定在2万元。从审理程序来看，小额速裁的平均结案周期基本保证在5天内，调撤率基本在80%以上。应该说，小额速裁试点在我国取得了比较好的成效。

在2011年10月，全国人大常委会第一次审议民诉法草案时，曾以5000元以下的小额纠纷为适用该程序的标准。但是，这个数额遭到较多专家学者的反对。我国地域幅员辽阔，东西部地区经济发展水平差距较大，例如，广东省的基层人民法院受诉金额在5000万元以下，河南省的基层人民法院受诉金额就在300万元以下。各地区巨大的经济差异决定了小额诉讼不能“一刀切”，五千元在少数贫困地区可能数额相对较大，但是对于一些发达地区而言可能基本没有这样小数额的案件。

2012 年 8 月 13 日 ，我国《民事诉讼法》经历了全面的修改，并于 2013 年 1 月 1 日 起正式实施。但是，自新民诉法正式实施以后，全国各地适用小额诉讼程序却并没有达到预期的效果。根据报道，重庆市第四中级人民法院辖区内基层法院小额诉讼程序适用率总体偏低，且呈现出发展不均衡的状态。13年1月至4月，辖区基层法院共审结民事案件4636件，其中适用小额诉讼程序审理结案279件，仅为6.01%。[2]

（二）广西壮族自治区桂林市适用小额诉讼程序基本情况

广西位于我国华南地区西部，属于西部大开发战略省份，从经济发展水平来看，广西落后于全国平均水平。在改革开放时期，广西的经济体制和司法制度可以说在冲击中大变革，广大人民群众从西部的山区中走出来，逐渐适应了现代化的生活，人与人之间发生的矛盾摩擦也逐渐增多，发展至今，群众对司法体制改革的愿望最为迫切，而由于司法活动的专业性使得这部分群众望而却步，也就是在这种情况下，广西法律援助办案数量现在每年以20%的速度增长。（3）可以说，这部分群众正是简便易行的小额诉讼程序应当保障的典型对象。而从广西范围内看，南宁市和柳州市在此前的小额速裁试点阶段都指定过试点法院，从数据分析的角度，这两个城市很可能因为前期在基层对小额速裁试点的大力推广而使得群众比较了解小额诉讼程序，这与新民诉法这一程序在广大未试点基层法院中的情况有所出入，因此，本文选取了广西经济发展水平第三，比较能够代表广大西部城市普遍情况的桂林市作为样本，据此考察小额诉讼程序的实际应用情况。本文的数据来源于桂林市五大城区基层法院。

1.机构

桂林市叠彩区、秀峰区、象山区、七星区、雁山区基层人民法院。[4]

2.适用案件类型

根据《广西壮族自治区高级人民法院关于适用小额诉讼程序审理民事案件相关问题的解答》（以下简称《解答》），适用小额诉讼程序的范围限制在以下九种情形：（1）借贷、买卖、租赁纠纷案件；（2）欠款数额明确的信用卡纠纷案件；（3）拖欠水、电、燃气费及物业管理费纠纷案件；（4）普通消费服务纠纷案件；（5）身份关系清楚，仅在给付的数额、时间上存在争议的抚养费、赡养费、扶养费纠纷案件；（6）劳动关系清楚，仅在劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿金或者赔偿金的给付数额和给付时间上存在争议的劳动合同纠纷案件；（7）劳务关系清楚，仅在劳动报酬的给付数额和给付时间上存在争议的劳务合同纠纷案件；（8）责任明确、损失金额确定的道路交通事故损害赔偿和其他人身损害赔偿纠纷案件；（9）其他适用小额诉讼程序审理的案件。

下列案件不适用小额诉讼程序审理：（1）起诉时被告下落不明，适用公告送达的案件；（2）当事人增加、变更诉讼请求后不符合小额诉讼程序适用条件的案件；（3）追加、变更当事人后不符合小额诉讼程序适用条件的案件；（4）被告提起反诉的案件；（5）涉及人身关系纠纷、财产确权纠纷的案件；（6）涉及知识产权案件；（7）涉外、涉港澳台案件；（8）其他不适用小额诉讼程序审理的案件。

3.受案金额

根据《解答》，2013年桂林市法院适用小额诉讼程序审理的民事案件标的额不得超过人民币10000元。

    4.案件审理情况

在 2013 年 1 月 1 日 至 2013 年 12 月 20 日 ，桂林市区基层人民法院共受理小额诉讼程序案件156件，各区具体案件统计见表1：

    根据受理案件的案由不同，各城区案件案由分类见表2：

 

（三）程序使用率极低

此前根据自治区内南宁市西乡塘法院小额速裁机制的试点情况来看，适用小额速裁的案件占了西乡塘法院一审民商事案件的34.43%。[5]2011年5月至2012年3月，广西试点法院共受理民商事一审案件5319件，符合小额速裁条件的案件有2192件，占民商事案件总数的41.21%。其中，当事人最终选择适用小额速裁的案件有1207件，占一审民事案件收案总量的比例22.69%。[6]根据清华大学王亚新教授的分析，适用小额程序的案件如果为特定法院当年受理民事案件总数的10%到30%，都是合理的比率。[7]而根据目前桂林市基层法院受案的数据来看，可以说小额诉讼程序的适用率是不合理的低。

二、问题剖析：过低的受案限额是适用率低的直接原因

为什么在小额诉讼程序的试行阶段和正式实施阶段会出现如此大的差异呢？

以广西为例，根据广西高院的《指导意见》，在小额速裁试点阶段受诉的最高金额为人民币5万元，而在新民诉法正式实施后，根据《民事诉讼法》第162条的规定，简单的民事案件的标的额为当地“上年度就业人员年平均工资30%以下”。就广西而言，2011年全区就业人员年平均工资为34178元（统计部门已公布），乘以30%等于10253.4元，向下取整数为1万元，这就是2012年适用的小额诉讼案件的标的限额。[8]在统计部门未发布2012年全区就业人员平均工资的情况下，暂定为1万元。最高受诉金额的变化导致了受案率的巨大差异。同时，适用小额诉讼程序必须受到双重约束。根据民诉法162条的规定，低于最高标的额的案件还必须同时符合能够适用简易程序的条件，即案件必须“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”，这又排除了一部分小额案件的适用。在笔者的调查询问中，秀峰区人民法院立案庭的工作人员反映，近年来普通民事案件诉讼请求的标的额呈现逐年上升的趋势，无论最后判决的结果如何，低于1万元诉讼请求的案件相比于前些年来说占整个诉讼案件的比例呈递减趋势，人们不愿意为了几千块钱而到法院打官司。

同样的问题不仅仅出现在广西桂林，根据报道：13年1月至4月，宜兴法院共收各类民事案件4018件，其中标的额在13700元以下的案件为307件，所占比例仅为7.6%。江苏适用小额诉讼案件标的额为13700元以下的案件，而符合这一条件的案件在宜兴法院民事案件收案中仅占很小一部分。

三、完善之策：限额的提高与突破

世界各国在小额诉讼程序相关制度的设计上可以说是大同小异，唯独在诉讼金额的规定方面出现了比较大的差异，这主要是各国结合本国的经济发展水平和司法实践来决定的。比如，2006年修改的《美国加州小额诉讼程序指南》将自然人使用小额诉讼程序的最高金额限制在7500美元以下[9]，而美国加州2005年的人均年收入约在4万美元左右，这样看来，适用小额诉讼程序的最高金额约为人均年收入的18%。台湾在1999年修改“民事诉讼法”时将适用小额诉讼程序的最高标的额或价额限定在10万新台币以下，而1998年台湾人均年收入大约在11,500美元，根据汇率计算，适用小额诉讼程序的最高金额约为人均年收入的29%。在诉讼标的额上，日本将小额诉讼的诉讼标的严格限制在30万日元以下，并且不区分各地实际的经济发展水平，适用统一的限额。上述受诉标的额的不同立法模式与各国的贫富差距有关。日本没有对不同区域做出区分主要是由于日本的贫富差距相对较小，根据联合国开发计划署（UNDP）公布的数据，2010年日本的基尼系数仅为0.249[10]，基尼系数是衡量收入差距的重要标准，一般而言，基尼系数在0.2-0.3表示比较平均，0.3-0.4表示合理，0.4-0.5表示差距较大，从这一指标可以看出，日本的收入差距比较平均，国民收入和财富分配比较公平。而根据中国国家统计局公布的数据，2012年中国的基尼系数为0.474[11]，这说明中国的收入差距比较大，因此，在对小额诉讼程序的最高受案标的额进行规定时，我国就不宜采取日本这样全国统一标的额标准的立法。

小额诉讼程序最高受诉金额的标准一直是我国修改《民事诉讼法》热烈讨论的问题，从试点时的1万元（最高不超过5万元）到最终出台的“标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员平均工资百分之三十以下”可以说是充分考虑到了我国各地方地区经济发展水平差异较大的具体国情。

反观中国，中国正处在从乡土社会蜕变的过程中，原有对诉讼的观念还是很坚固地存留在广大的民间，也因之使现代化的司法不能彻底推行。第一是现行法里的原则是从西洋搬过来的，和旧有的伦理观念相差很大。法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭，重要的还得看人民怎样去应用这些设备。更进一步，在社会结构和思想观念上还得先有一番改革。[12]中国的广大乡村崇尚“无讼”的观念由来已久，乡土社会是熟人社会，彼此间交往所依据的不是法律，而且长期存在的公序良俗，对道德的崇尚胜于法律，一旦出现纠纷，一般都能根据时代沿袭的人情规则来评理而不是诉至法院。不仅是乡村，城市里这种观念也造成了很大影响，熟人之间的借贷即使发生了一些纠纷（如还款迟延等）也由于碍于人情世故而很少诉之法院，往往通过拐弯抹角的提醒或是周围亲友的过问就能解决。这也就是为什么即使当前中国整体的国民生产水平比较落后，经济发展的水平也比较低，但是小额的纠纷很少经由法院处理的原因。经济发展越落后的地方往往是熟人社会痕迹越明显的地方，如果不将最高标的额提升得相对高一些，那么在这些地区人们利用到这一程序的可能性就比较少了。

这也可以从我国的民事诉讼率的发展变化看出，美国在1975年民事诉讼率即达到44，同时期西方发达国家的民事诉讼率普遍在20-60之间。而我国民事诉讼率1982年为0.772，1992年为2.232,，2002年为3.45，作为世界第二大经济体，民事诉讼率远低于其它国家。[13]对人情世故关系的重视也反映在我国的高调撤率上，我国目前70%以上的案件都是通过调解程序解决的，这一比例远高于立法者预计的20%的比例。通过上述分析可以看出，完全以经济发展水平来确定小额诉讼程序的最高标的额是片面的，还必须充分考虑我国的诉讼文化和司法实践中出现的问题。

（一）提高受案限额

小额速裁机制试点阶段，大多数法院都附条件地将最高标的额设置在了3万元甚至5万元，从而保证了这一程序的适用率在10%-30%左右。而目前大多数法院对小额诉讼的最高标的额设置都在1万元左右，经济水平较为发达的广东省也只确定在13546元，全国范围内最高的是北京市，为22750元。根据新民诉法第162条的规定，适用小额诉讼程序不仅要低于各省市规定的最高诉讼标的额，

而且必须符合适用简易程序案件的规定，即“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”，也就是说，这还得排除一部分低于最高标的额的案件。在山东省高密市，2013年1―9月，高密法院符合标的额要求(10000元以下)的共有268件；而同期民商事案件为3839件，所占比例为6.98%，而符合“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”这三项标准的民商事案件则更少，仅为1件。[14]尽管小额诉讼程序不具备案件分流的功能，但是，过于低的适用率意味着这一程序根本没有被普通民众利用，那么发挥小额诉讼程序的立法效果也就无从谈起了。

    为了保证小额诉讼程序不至于形同虚设，有必要适当提高小额诉讼标的额，全国各地方可结合本省市实际情况适当提高。比如，根据广东省佛山市法院民商事小额诉讼案件情况统计表（表3）[15]，在广东省佛山市5个基层法院2009―2010 两年中民商事案件标的金额在10000元以下的案件占11%左右，但是小额不意味着简易，因此排除部分非简单民商事案件，小额诉讼程序的适用率肯定不足10%。这也就意味着目前广东省小额诉讼程序最高标的额为13546元并不合适。

 

 因此，综合我国经济发展水平和诉讼文化来看，可以考虑将小额诉讼程序的最高标的额提升至于“各省、自治区、直辖市上年度就业人员平均工资百分之五十以下”，这一比例的大幅度提高基本将全国小额诉讼程序的最高标的额规定在三万元左右。再以前述广东省为例，如果以广东省上年度就业人员平均工资的50%为小额诉讼程序的最高标的额，那么广东省的最高标的额就在22577元，从案件统计表的情况来看，标的额在30000元以下的案件占28%左右，那么，排除部分非简单民商事案件后，广东省小额诉讼程序的适用率就大致会在百分之十几，这能够真正发挥小额诉讼程序的作用。

（二）特殊案由案件经当事人合意可以适用

新修改的《民事诉讼法》规定，标的额为年平均工资百分之三十以下的简单民事案件，强制适用小额诉讼程序。但是对于年平均工资百分之三十以上的符合“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”这三项标准的民事案件就一定不能适用小额诉讼程序吗？法律没有明确规定。

受案金额有一定的上限是小额诉讼程序的题中之义，否则“小额”无从谈起。标的越大的案件其案情在一定程度上是更复杂的，如果突破限额随便使用或者滥用，那么小额诉讼程序的“快收快审快结”的特点很可能给当事人带来无法挽回的损害。但是在实践中，不同案由的案件标的差额巨大，多者甚至相差数千倍，这导致了“小额”是一个相对的概念，例如：金融债权案件中，尤其是按揭合同一方拖欠还款的案件中，标的普遍在20万至100万之间，20万以下的该类案件已经可以算为该类案件中的“小额”案件了。而且这类型的案件一般当事人之间都签订有合法的格式合同，案情也属于“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”，这类型的案件在双方当事人都同意的情况下，可以突破一般限额规定而适用小额诉讼程序。这样更可以发挥小额诉讼程序的优势，有利于实现其提高司法效率的目的。

其实在司法层面，有些地方法院已经对此作出规定，如浙江高院出台的适用意见里就规定2003年度标的额1.4万元以下的，简单民事案件强制适用小额诉讼程序，但对于标的额为10万元以下的简单民事案件，可由当事人进行选择适用。温州中院对标的额为20万元以下的金融债权案件，引导当事人适用，相当于是鼓励当事人选择适用。

结语

       小额诉讼程序早在20世纪初就在西方崭露头角，而对我国而言这还是一个全新的制度。当前我国更多的研究还停留在理论层面，欠缺对这一制度本土化问题的研究，也因此没有发现小额诉讼程序在提高司法效率，保障当事人诉权方面的强大生命力。总之，鉴于小额诉讼程序在司法实践中运行时间较短，我们仍需积极适用，取得经验。笔者相信，经过法律理论界和实务界的不懈努力，小额诉讼程序必将日臻完善，不断发挥其在民事诉讼中的应有作用

【注释】

[1] 最高人民法院网，于 2014 年 6 月 26 日 访问。

[2] 袁定波：《小额诉讼实施半年遭遇“冷落”》，载《法制日报》 2013 年 7 月 12 日 ，第5版。

[3] 新华网，于 2014 年 4 月 28 日 访问。

[4] 由于桂林12个县城适用小额诉讼程序的案件数量太少，因此本文仅对五大主城区的小额诉讼程序进行统计分析。

[5] 广西南宁市西乡塘区人民法院课题组：《试行小额速裁程序的调研报告》，载《人民司法》2012年第3期，第6页。

[6] 中国新闻网，最后访问于 2013 年 12 月 27 日 。

[7] 王亚新：《民事司法事务中适用小额程序的若干问题》，载《法学适用》2013年第5期，第37页。

[8] 法务吧（www.fawu8.com）网，最后访问于 2013 年 12 月 27 日 。

[9] [美]美国加利福尼亚州法院行政办公室司法教育和研究中心编：《美国加州小额诉讼程序指南》，蒋惠岭、黄斌等译，人民法院出版社2011年版，第5页。

[10] 孙章伟：《日本基尼系数与再分配制度研究》，载《现代日本经济》2013年第2期，第24页。

[11] 《国家统计局首次公布10年基尼系数》，载《数据中国》2013年第4期。

[12] 费孝通：《乡土中国》，上海世纪出版社，2007年版，第54-55页。

[13] 苏克鸿：《关于兰州市城关区法院小额诉讼程序审判实践的调查报告》，兰州大学2012年硕士学位论文，第19页。

[14] 和讯网，于 2014 年 4 月 29 日 访问。

[15] 肖建华、唐玉富：《小额诉讼程序建构的理性思考》，载《河北法学》2012年第8期，第43页。转引自郑英豪著：《通往正义的便捷之路：我国小额诉讼程序的实证分析与制度构建》，载《<民事诉讼法>修改系列研讨会（二）论文集》，北京师范大学法学院，第101页。

 （作者单位：广西桂林市秀峰区法院）

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