浅析减刑和假释工作中存在的问题及建议

    减刑、假释作为刑罚执行的重要制度，体现了我国刑罚执行的人道主义精神，是国家刑法惩罚与改造相结合的重要体现，但由于国家法律法规对减刑、假释的规定过于笼统，导致在司法实践中对减刑、假释的适用缺乏统一性，极易发生徇私枉法现象。为进一步规范减刑、假释案件的审理程序，确保减刑、假释案件审理的合法、公正，根据《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》有关规定，结合减刑、假释案件审理工作实际，最高人民法院于2014年4月10日由最高人民法院审判委员会第1611次会议通过《最高人民法院关于减刑、假释案件审理程序的规定》，2014年6月1日起开始施行。笔者就减刑、假释暴露出的问题及应采取的措施谈点个人看法，以供商榷。

    一、 减刑、假释工作中存在的问题及原因。

    （一） 减刑假释工作部门之间缺少沟通

    罪犯在服刑当中，如果需要减刑假释等变更刑罚措施时，一般要经过监狱的提请，法院裁定，检察院对全程进行监督等程序。按照我国的司法职权配置，这种在整个减刑假释体系当中法院、检察院、监狱执行机关三部门环环相扣，相互作用，相互制约，缺一不可的关系，决定了在各部门之间的信息共享，在司法和执法中发生重大情况的相互沟通，在刑事审判、检察监督、监狱执法中突出问题的协商解决的重要性。但在现实中实际的情况却是各部门在减刑假释工作中相互之间互通互动很少，监狱完全掌握罪犯减刑、假释的提请权，虽然我国法律也规定了一系列的减刑假释法律条文，但是都属于原则性条款，在实践中缺乏现实的可操作性，造成人民法院在办理减刑假释案件的过程中工作陷入被动，法院除了审查一些比较原则性的法律规定外，决定减刑假释的其他标准就被动地听从于监管部门。而作为法律执行的监督部门，虽然检察院在各监狱都有驻监狱检察室，但是由于在我国刑事诉讼监督中受“重审判轻执行”、“重打击轻改造”传统思想影响使刑罚执行监督成为其薄弱环节。正是由于法院、检察院、监狱机关长期以来沟通不畅带来了适用法律、工作方法不统一等诸多负面效应。而且，当法院审判、检察院监督、监狱执法之间存在争议、分歧时没有很好的问题解决途径，从而容易造成减刑假释工作的被动和滞后，不能和当前的法制环境相适应。  

    （二）减刑、假释制度中的监督功能难以发挥

    我国的检察机关是刑罚执行监督机关，对减刑、假释工作进行监督，但是在实际工作中却存在许多无法可依的困难，导致监督机制不健全，主要体现在以下几个方面：

    1、对减刑、假释监督的法律规定难以操作。目前对减刑、假释监督的法律规定除了《中华人民共和国刑事诉讼法》第222条简单而笼统的规定之外，再也找不到检察机关对减刑工作进行监督的法律法规，从对罪犯日常改造行为评定的监督，到监管部门提出建议呈报减刑、假释的监督，乃至法院审理减刑、假释作出裁定的监督都没有明确的法律规定。这就造成检察机关在实际行使监督职能时无法可依。

    2、对减刑、假释的监督方式过于单一。由于减刑、假释是刑罚执行机关对服刑罪犯采取并由人民法院裁定的一项鼓励罪犯积极接受教育改造的奖励措施，作为国家的法律监督机关，人民检察院理应对工作进行监督。但是，这种监督的层次较为单一，仅限于对减刑、假释裁定不当的案件提出纠正意见。减刑、假释的程序有三项：主要包括减刑、假释的考核与呈报、减刑、假释案件的审理和减刑、假释裁定的作出。按照现有的法律，检察机关只能对最后一项即减刑、假释的裁定作出这一部分进行监督，这种只有事后监督而无事前、事中监督的监督方式是非常不科学合理的，在实际的工作中也难以发挥检察机关强大的监督职能，更难保证对减刑、假释工作的监督效果。

    3、对减刑、假释的监督缺乏处分权。《中华人民共和国刑事诉讼法》第222条规定：人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日以内，向人民法院提出书面纠正意见。即我国法律规定了人民检察院在认为法院作出的减刑、假释裁定不合理时可以提出纠正的建议权，却未规定其他任何的实际的处分权。实际工作中，检察机关对于在减刑、假释建议的提出、减刑、假释案件的审理等等环节中发现的大部分问题只能提出检察建议，毫无监督效果而言。对减刑、假释的监督必须有相应的权力作保障，没有一定的处分权，监督检察的效果就会大打折扣。

    （三）法院以书面形式审理减刑、假释材料，难以发现错误并进行纠正。减刑、假释案件是人民法院根据监管场所的申报材料进行审核裁定，主要是审查呈报手续是否完备健全，而不进行实质性审查。刑诉法规定对减刑、假释案件可以进行书面审理，主要是为了减少不必要的人力、物力投入，减少讼累。但任何事物都有两面性，对减刑、假释案件可以进行书面审理，由于主要侧重于程序性审查，对申报材料的真伪则无从考证，客观上为一些不法分子提供了可乘之机,导致减刑、假释案件范围适用的任意扩大，不利于罪犯的教育改造。

    二、 完善减刑假释工作的几点建议

    （一）逐步建立健全法院、检察院、司法部门联席会议制度，形成良性互动工作机制。法院、检察院、监狱联席会议制度，就是在没有隶属关系但有工作联系的司法机关之间，为了解决法律没有规定或规定不够明确的问题，由一方或多方牵头，以召开会议的形式，形成具有约束力的规范性意见，用以指导工作，解决问题。建立联席会议制度的主要目的是：加强法院减刑假释审判工作主动性，实现检察机关法律监督，增强监狱减刑假释工作透明度，加强部门之间联系沟通与互动，解决各部门职能之间的法律空白、制度衔接，以及一些突出突发的问题。联席会议主要以会议形式为主，根据会议的议程不同可分为：全面工作联席会议、阶段性工作联席会议、专项工作联席会议等。会议的议事内容可分为以下几个方面：传达、贯彻上级有关文件或会议精神；沟通、通报重大情况；协调解决罪犯考核奖惩、提请减刑、假释等有关问题；分析罪犯的改造教育情况，研究充分利用减刑假释制度，提高罪犯改造积极性，提高改造教育质量；监督、检查、考核各成员单位执行联席会议决议的情况，不断的完善联席会议制度。

    首先，各部门应就工作中存在的共性问题进行沟通、协调，研究制定一些规章制度来规范减刑假释工作，并通过联席会议纪要的形式确定下来，成为参加会议的各方一体遵行的规范性文件，并且建立完善联席会议长效常态机制。然后，利用联席会议指导性强，快捷迅速的特点，解决具体问题。联席会议决定的事项都是工作中遇到的现实问题，这些现实问题如果等待法律来完善和规范时间上不允许的，利用建立联席会议例会制度，定期举行减刑假释案件联席磋商例会，就一段时间内减刑假释案件出现的具体问题进行磋商和讨论，保证减刑假释工作的顺利开展。

　　（二）完善立法，改革检察监督模式，加大检察机关对减刑、假释的监督力度。

　　1、完善立法，保证检察机关减刑、假释的监督权。宪法规定检察机关是我国的法律监督机关，我国的刑事立法中，已经明确对侦查、审判、刑罚执行进行监督的权力归检察机关所有，但是对刑罚执行监督尤其是其中对减刑、假释监督的规定过于简单，这使得检察机关对减刑、假释工作进行监督时没有标准的程序可以遵循，导致工作成效不大。所以尽快填补立法空白，像保证检察机关的侦查监督权、提起公诉权一样保证检察机关刑罚执行监督权中的减刑、假释监督权。只有有法可依才能做到有法必依、执法必严、违法必究，完善立法是检察机关行使减刑监督权的基础条件。

　　2、改革检察监督方式，变静态监督为动态监督、变事后监督为同步监督。我国检察机关目前对减刑的监督方式可以说是单一的、静态的。之所以说是单一的，是因为监督的层次单一，只能是在减刑裁定做出之后才能对确有错误的裁定提出纠正，这是一种事后监督。说是静态的，是因为当前监督的方法仍然停留在审查罪犯减刑卷宗等书面材料上。所谓动态的，就是对减刑的监督不只停留在审查书面材料上，监所部门工作人员平时深入罪犯改造现场，对整个刑罚执行过程监督检察，并与监管部门的微机联网，掌握全部的罪犯改造的适时的动态的资料，实现了对整个刑罚执行工作包括减刑、假释工作的动态监督。所谓同步监督就是重点加强对提请(报请)减刑、假释人员的表现情况、同时有关单位在提请(报请)减刑、假释、时应将变更执行对象及其表现等有关材料及时通报监所部门，采取适当方式征询，听取监所检察部门的相关意见，同时看守所应完善减刑、假释公开制度和定期回访考察制度。

　　3、加大对减刑、假释的监督力度，赋予检察机关的处分权。为了保障减刑、假释工作的正常运行，检察机关必须加大监督的力度，保证减刑、假释目标的实现。但监督需要一定的权力做保证，没有权力的监督只能是空谈。在司法实践过程中，作为减刑监督机关的检察机关只有提出纠正意见的权力是远远不够的，在提出的合理意见得不到明确答复或解决的情况下，检察机关必须具有相关的处分权。比如说立法可以规定对驻监狱(所)检察室提出的合理性意见监狱(看守所)方面不予理睬时，派出检察室的检察院可以强制监狱(看守所)执行检察机关的决定，当然，监狱(看守所)可以单方或通过上级主管机关申请检察机关复议，也可以向上一级检察机关申请复核。只有赋予了检察机关一定的减刑、假释监督处分权，才能最大限度地保证减刑、假释监督的效果，从而杜绝在减刑、假释过程中出现不公平、不公正。

    （三）对减刑、假释案件可以实行开庭审理。根据《中华人民共和国刑法》第79条、第82条之规定，对减刑、假释案件由人民法院组成合议庭审理，而审理本身又包括书面审理和开庭审理，该刑法条款并未规定减刑、假释案件只能适用书面审理，而采用传统的书面审理方式又存在弊端,现在实行开庭审理是符合刑法规定精神的。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第221条及其司法解释364条之规定，对罪犯减刑、假释，由执行机关提出建议书，报请人民法院审核裁定，人民法院审理案件应当组成合议庭。审核既包括书面审理后核准，也包括开庭审理后核准，也并未排除开庭审理，对减刑、假释案件进行审理也是符合《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的。

    （作者单位：江西省新建县法院）

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