新民诉法审判监督程序相关修订的理解与适用

    新民诉法修正案由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于二0一二年八月三十一日通过，自二0一三年一月一日起施行。此次民诉法修改规范和完善了审判监督程序，涉及审判监督程序修订的法条主要集中在修正案第二十八条、第四十三、四十四、四十五、四十六、四十七、四十八、四十九、五十条。修改的范围包括：对申诉与申请再审的区分，公民申请再审的法院级别，申请再审事由的范围，申请再审的期限，生效调解书申请再审的规定，检察院抗诉及当事人申请检察院监督检查、提起抗诉，及裁定再审后的效力等相关方面的内容。今天，我就和大家讨论一下有关新民事诉讼法对审判监督程序的修订。

    审监程序在新民事诉讼法中的再次修订，是审监改革推进的成果体现。这次改革，使社会问题汇集到法院，再使法院问题汇集到审监，如果说二00七年民事诉讼法对审监程序部分的修订解决了申诉难、申请再审难的问题，那么二0一二年新民诉法对审监程序的再次修订，使得审判监督程序得到了全面的规范和完善。

    一、从新旧法条对比看修订内容

    1、新民诉法修正案第二十八条，将第一百一十一条改为第一百二十四条。修正案第二十八条，将第一百一十一条改为第一百二十四条，特别是第五项的修改：“（五）对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外”。 此条修订，首先是将“按照申诉处理”改为“申请再审”，这就彻底将“申诉”与“申请再审”给区分开了，将“申请再审程序”从杂乱无章的“申诉”中独立出来，确立“申请再审制度”。 其次，对于“生效的调解书”，当事人起诉，人民法院应当告知其申请再审。其中的“人民法院对符合本法第一百零八条的起诉，必须受理；对下列起诉，分别情形，予以处理：”修改为：“人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：”。第二项修改为：“（二）依照法律规定，双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁、不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁”。第五项修改为：“（五）对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外”。

    2、新民诉法修正案四十三条，将第一百七十八条改为第一百九十九条。修改内容为：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审；当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审。当事人申请再审的，不停止判决、裁定的执行”。

在修正案第四十三条中，增加“当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审”，特定案件的当事人（一方人数众多的当事人或者双方为公民的当事人）根据自己需要，可以向上一级人民法院或者原审法院申请再审，将自主选择的权利交给了特定的当事人。这样的修订，有其一定的意义，方便了当事人申请再审，体现司法便民原则，在措辞表述的理解上是给了当事人更多的选择权。

    3、新民诉法修正案第四十四条，将第一百七十九条改为第二百条。修正案第四十四条，对申请再审事由的作出重大修改，对部分再审事由作出了相应的限制和删除。第一款第五项修改为：“（五）对审理案件需要的主要证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的”。  删去第一款第七项。 将第二款作为第十三项，修改为：“（十三）审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的”。

    （1）将第一百七十九条第（五）修改为“对审理案件需要的主要证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的。”对“当事人向法院申请调查收集的证据，而法院未调查收集”的理由中之“证据范围”限定在“对审理案件需要的主要证据”，将当事人申请的事由缩小了。

    （2）删去第一百七十九条第七项“违反法律规定，管辖错误的”。

    （3）将第一百七十九条第二款作为第十三项，并修改为“审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的”；删除了“违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形”之申请再审事由。

    4、新民诉法修正案第四十五条，将第一百八十一条改为第二百零四条。修改内容为：“人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查，符合本法规定的，裁定再审；不符合本法规定的，裁定驳回申请。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。“因当事人申请裁定再审的案件由中级人民法院以上的人民法院审理，但当事人依照本法第一百九十九条的规定选择向基层人民法院申请再审的除外。最高人民法院、高级人民法院裁定再审的案件，由本院再审或者交其他人民法院再审，也可以交原审人民法院再审。”修正案第四十五条第二款对“当事人申请再审，法院裁定再审的”原则上由中级人民法院审理，若出现民诉法第一百九十九条当事人向原审法院申请再审的情形时，也存在基层法院审理再审案件的情形，因此，该修正案作出了相应的调整。

    5、新民诉法修正案第四十六条，将第一百八十二条改为第二百零一条；将第一百七十七条、第一百八十三条、第一百八十五条、第一百八十九条改为第一百九十八条、第二百零二条、第二百零六条、第二百一十二条。修改内容为：“第一百九十八条，各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审。第二百零二条，当事人对已经发生法律效力的解除婚姻关系的判决、调解书，不得申请再审。第二百零六条，按照审判监督程序决定再审的案件，裁定中止原判决、裁定、调解书的执行，但追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用、劳动报酬等案件，可以不中止执行。第二百一十二条，人民检察院决定对人民法院的判决、裁定、调解书提出抗诉的，应当制作抗诉书”。

    第四十六条修正案，首先明确“生效调解书”可以申请再审的法律地位； 其次，对于追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用、劳动报酬等案件，这些案件通常被称为“五费一金”案件，往往涉及当事人基本生活保障问题。这种情况下，不中止执行，有利于胜诉一方当事人的权利保障。如果将来法院改判，还可以通过执行回转程序，恢复当初的权利状态，对最终再审中胜诉的当事人进行权利救济。

    6、新民诉法修正案第四十七条，将第一百八十四条改为第二百零五条。修改内容为：“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出；有本法第二百条第一项、第三项、第十二项、第十三项规定情形的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出”。

    新民诉法修正案第四十七条对当事人申请再审的期限作出了调整，由原来的两年变成了六个月。修订前的老法对期限的规定存在弊端，一般事由二年的申请再审期限过长，不利于法律关系的稳定；特殊事由三个月内提出再审的期限过短。

    7、新民诉法修正案第四十八条，将第一百八十七条改为第二百零八条。从新民诉法修正案第四十八条的修改内容可以看出，民事诉讼法修改对检察院的法律监督，在监督的范围、监督的方式以及监督的手段上，都大大地往前迈了一步。加强了检察机关对民事诉讼的法律监督，扩大了检察机关的监督范围。其具体内容为：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。

    地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议”。

    8、新民诉法修正案第四十九条，增加二条，作为第二百零九条、第二百一十条。这两条主要是明确当事人向检察院申请抗诉或申请检察建议的法律地位。

    “第二百零九条　有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉： （一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。 人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。第二百一十条，人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”。

    实践中不少当事人既向人民法院申请再审，又向人民检察院申请抗诉。为更好地配置司法资源，增强法律监督实效，有必要明确当事人申请再审检察建议或者抗诉的条件。修正案增加规定，在三种情况下当事人可以向人民检察院申请再审检察建议或者抗诉：人民法院驳回再审申请的；人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；再审判决、裁定有明显错误的。同时，针对各方面反映的一些当事人反复缠诉、终审不终的问题，修正案明确规定：经人民检察院作出提出或者不予提出再审检察建议或者抗诉。当事人不得再次向人民检察院申请再审检察建议或者抗诉。

    9、新民诉法修正案第五十条，将第一百八十八条改为第二百一十一条。对于人民检察院提出抗诉，法院裁定再审的案件，《民诉法》规定了五种可以交由下级法院审理的情形，这次修正案明确将“已经由该下级法院再审”排除在交“由下级法院再审”之外，避免原审法院重复再审案件。这条修正案明确了检察院抗诉后裁定再审的审理法院。修改内容为：“人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定；有本法第二百条第一项至第五项规定情形之一的，可以交下一级人民法院再审，但经该下一级人民法院再审的除外”。

    二、对审判监督程序修订内容的解读

    新民诉法修正案是一次较为全面的修订，其修订的制度新颖，如公益诉讼、第三人撤销之诉等等，修订涉及范围广泛，几乎涉及民诉法所包含的所有程序，是前所未有的。就审判监督程序这一块来看，我是从以下几个方面来理解修订内容的：

    1、充分保障和规范当事人申请再审权利的行使

    新民诉法完善了申请再审制度，把申诉与申请再审区分开来，彻底解决了申诉多、申诉难、申诉乱的现象。把“按照申诉处理”改为“申请再审”， 将“申请再审程序”从杂乱无章的“申诉”中独立出来，确立“申请再审制度”。增加当事人一方人数众多或双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审，赋予特定当事人的选择权；调整申请再审的管辖和申请再审的事由，对部分再审事由作出了相应的限制和删除；确保原审纠错力度，避免地方保护主义；把事实审和法律审区分开来，充分保障和规范当事人申请再审权利的行使。

    2、调整当事人申请再审的期限

    2007年《民事诉讼法》第184条规定：当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后2年内提出；2年后据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更，以及发现审判人员在审理该案件时有贪污贿赂、徇私舞弊、枉法裁判行为的，自知道或者应当知道之日起3个月内提出。修订前的老法对期限的规定存在弊端，一般事由二年的申请再审期限过长，不利于法律关系的稳定；特殊事由三个月内提出再审的期限过短。

    2012年新《民事诉讼法》修改了三方面内容：一是将2年的申请再审期限规定为6个月；二是将起算点从知道或者应当知道之日开始的事由由两种增加为四种，即当事人申请再审的期限从判决、裁定发生法律效力时起算，但出现法律规定的四种事由之一的：（1）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（2）原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；（3）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（4）审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的，自当事人知道或者应当知道该事由时起算；三是将自知道或者应当知道之日开始起算3个月规定为6个月。

    3、加强检察机关对诉讼活动的法律监督

    新民诉法对审判监督程序的修改，其中的一点就是强化了检察机关民事审判监督权，明确当事人向检察院申请抗诉或申请检察建议的法律地位，扩大检察机关的监督范围，增加监督方式。

    民事诉讼，本质上体现的是私权与私权的较量，是私权利产生纠纷后向法院提起诉讼的救济机制。在诉讼实践中以公权力身份出现的仅是法院的审判权，而新民事诉讼法则明确了检察监督介入民事诉讼的阶段和具体范围。检察机关是国家的法律监督机关，不但肩负着公诉职能，同时也承担着监督法律实施的职责。检察监督以公权力的方式介入到平等民事主体的权利角逐中，则程序公正、实质正义变得更加赋有保障，检察机关的监督职能和维护司法权威的作用也将得到更为有效的体现。

    （1）检察监督的范围扩大。检察监督的范围扩大主要体现在两个方面：介入阶段和监督对象。检察机关的监督阶段由“民事审判”扩大至整个“民事诉讼”，既包括庭审前的案件受理、证据交换等环节，也包括庭审结束后的执行环节，即自民事纠纷递交到人民法院至案件的裁决、执行全部结束，人民检察院都有权予以监督。在监督对象方面，增加了“调解书”一项。依《最高人民法院关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》明确规定，人民检察院对调解书提出抗诉的，人民法院不予受理。而新民诉法第二百0六条规定，当调解书损害社会公共利益的，检察机关应当提出抗诉或者检察建议，实行检察监督。虽然尊重当事人意思自治的原则，当事人有权处分自己的民事权利和诉讼权利，但如果有损社会公共利益，检察机关则有权以监督机关的身份进行法律监督，维护公共利益。既充实了检察机关的法律监督内容，也为私权利救济提供了一条可行途径。

    新民诉法从纵、横两个维度厘清了民事检察监督的范围，是立法技术的进步，也是司法实践的需要，有利于检察机关法律监督职能的充分发挥。

    （2）增加了新的监督方式。除了规定“抗诉”检察监督方式以外，新法还增加了“检察建议”新方式。依最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定（试行）》规定，检察建议“是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。”依照该规定，检察建议是在检察机关履行法律监督职能过程中发出的，随着检察监督范围的扩大延伸，检察建议适用范围也发生改变，贯穿于法律监督职能全过程，可以事前、事中，也可事后，实现对案件的全方位监督，及时发现法律错误，避免冤、假、错案的发生；而抗诉针对的是生效的裁决，是一种事后监督手段，是对审判权行使结束后进行的一种倒查监督手段，只能起到亡羊补牢的作用，一旦发生错判、误判，造成的影响将难以弥补。其次，对于本级法院判决的抗诉需要提请上级检察机关向同级人民法院提出抗诉，势必产生时间差，形成程序上的滞后；而检察建议，人民检察院可以直接向同级人民法院提出，比抗诉手段更具灵活性和及时性。新民诉法形成“抗诉”与“检察建议”并列的检察监督模式，对维护当事人诉讼权利和切身利益，推动法律监督工作的深入，促进司法公正具重要意义。

    （3）检察机关行使阅卷权和调查权有了明确的法律依据。新民诉法第二百0八条规定，人民检察院因提出再审检察建议或者抗诉的需要，可以查阅人民法院的诉讼卷宗，并可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。依审判监督原理，检察机关有权了解审判机关做出判决结果的依据和过程，拥有阅卷和调查权。新法予以明确为检察机关发挥法律监督职能提供了直接依据，尤其是调查权的规定，“不仅能保障民事检察监督权的正确行使，也是保证其监督权威和监督功能发挥的正确选择”。

    新修改的民事诉讼法强化了法律监督。一是增加了监督方式，新增了再审检察建议和检察建议。二是扩大了监督范围，包括审判活动、调解活动和执行活动整个诉讼活动。三是强化了监督手段，规定了诉讼卷宗查阅权和调查核实权。

    4、完善审查和审理程序

    新民事诉讼法对中止执行作出了调整，新民事诉讼法第二百零六条规定，按照审判监督程序决定再审的案件，裁定中止原判决、裁定、调解书的执行，但追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用、劳动报酬等案件，可以不中止执行。首先由原来的一律中止执行，调整到有部分可以不中止执行的情形；其次范围的扩大，由原来的中止原判决的执行，调整到中止原判决、裁定、调解书的执行。明确“生效调解书”进行再审的法律地位，增加“五费一金案件”申请再审可不中止执行。

    新民诉法对审判监督程序的修订是一次全面而完善的修订，其规范和完善了审判监督程序，调整了申请再审的事由、管辖和期限，加强了检察机关的法律监督作用，切实保障和规范当事人申请再审权利的行使，是审监改革推进的成果体现，值得我们大家认真学习和领会其立法用意，并正确适用。

    （作者单位：湖南省常德市鼎城区人民法院）

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