对我国土地征收补偿法律制度的探析

    随着社会的不断发展，征收土地用于建设成为一种常态，这使得作为稀缺资源之一的土地资源也越来越紧缺。但我国现行法律对土地征收补偿问题的规定却不尽如人意。

    一、法律现状

    1950年6月24日中央人民政府颁布的《铁路留用办法》和《中华人民政府政务院“关于铁路留用土地办法的几点解释”》被认为是新中国最早的关于土地征收补偿制度的法律规定。政务院（今为国务院）颁布的《城市郊区土地改革条例》最早提到了补偿的原则，即公平合理补偿原则，最早对征用补偿的程序和范围作出详细规定的文件是1953年11月政务院颁布的《关于国家建设征用土地办法》。

    改革开放以后，我国法制建设驶上了快车道，有关土地征用补偿的法律制度建设也取得了长足的发展。1982年2月，国务院公布《国家建设征用土地条例》，分别就城镇建房用地和国家建设用地中的征用征收标准、补偿条件和补偿额度等补偿问题作出了具体规定。1986年6月25日通过的《土地管理法》第二十七条规定：“国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费用。”举世瞩目的三峡水利综合开发工程建设征用了大量的土地，移民安置成了一项重要内容，为此，国务院制定了《长江三峡建设移民条例》专门对因移民给当地的居民造成的损失规定了补偿的原则和具体措施。在既有的征地补偿制度基础上，国土资源部制定的《征用土地公告办法》对征收土地的具体补偿程序作出了较为完善的规定。但是这些法律规定对土地征用补偿制度的原则、程序和标准规定的都比较原则，缺乏具体详细的规定，且法律规范的位阶都不够高，多数为行政法规，法律层次的只有存在补偿标准规定不科学、补偿方式单一、补偿救济不到位等诸多问题的《土地管理法》。

    2004年宪法修正案将保护公民的私有财产写进宪法，并对国家征用或征收公民财产需要给予补偿进行了规定。但遗憾的是宪法并未对补偿的原则、标准和范围进行规定。2004年10月，国务院发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，明确规定要完善征地补偿办法，妥善安置被征地农民，健全征地程序，加强对征地实施过程的监管。还有11月份国土资源部出台的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，明确要因地制宜确定补偿补偿标准。

    综上所述，从新中国成立至今，关于农村土地征收补偿制度的规定，并没有形成一套完整的征地补偿法律补偿制度，而是散见于上述几部法律法规及其他一些规范性法律文件。征地补偿范围还比较狭窄，仅限定于与被征收土地有直接联系的经济损失。

    二、建议措施

    （一）、坚持“三大补偿原则”相结合。土地征用补偿坚持完全补偿原则、不完全补偿原则和合理补偿原则相结合包含三方面内容：即对于行政相对人因公共利益受到的特别损失，国家都应予以补偿，以使当事人的合法权益回复到受损前的状况；对相对人的补偿以公众获益程度为基准，如果相对人要求的补偿有损公共利益，则对其的补偿不以其意思表示为准，而是依法加以限制；对被征收人的补偿应符合社会的一般观念。

    （二）、进一步明确补偿范围。补偿范围解决的是补偿的覆盖面问题，是广度上的标准。补偿范围必须是明确且法定的，征收人必须在法定的补偿范围内对被征地者进行补偿，不得宽于或窄于补偿范围。我国目前的补偿范围包括了土地补偿费、安置补偿费与地上附着物和青苗的补偿费。这种补偿范围没有考虑到补偿土地可预期、可预见的未来价值，也忽略了因征用而导致的邻近土地所有者经营上的损失。对于失业人寻找工作所需要的时间，征收人也应在该期间对其支付不超过原工资的补偿。这种补偿带有较强的生活权的赔偿性质，是对原来生活共同体遭到破坏的补偿。

    （三）、制定灵活的补偿标准。补偿标准解决的是补偿程度问题。是深度上的标准。鉴于我国土地的公有制性质，统一、原则性的补偿标准较易确定，例如《土地管理法》规定的土地补偿费、安置补偿费以及附着物和青苗补偿费的标准。但是基于各地的实际情况有所不同，授予地方一定的权力，使其因地制宜的确立具体补偿标准是必不可少的。不同的建设项目，对被征收人造成的影响自然千差万别，如所建项目造成噪音、水质、废弃污染，对被征收人进行补偿时自应考虑上述损害。此外，依据被征收人在征收前所从事工作的不同，其遭受的事业损害必定不一样，也应给予相应的事业损失补偿。

    （作者单位：河南省濮阳县法院）

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