对法院工作人员分类管理制度改革的情况调研

    为认真贯彻落实中共中央组织部、最高人民法院《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》，笔者结合基层人民法院工作实际，根据基层人民法院工作职能，以笔者所在的凤庆县人民法院为例，就如何贯彻落实分类管理制度改革意见精神以及遇到的困难和问题提出如下拙见。

    一、凤庆县人民法院内设机构及人员结构基本情况

    （一）内设机构情况：根据2011年机构改革相关规定，凤庆县人民法院现设有16个内设机构和3个派出法庭。16个内设机构：办公室、刑事审判一庭、刑事审判二庭、民事审判一庭、民事审判二庭、民事审判三庭、行政审判庭、审判监督庭、执行局、立案庭、政工科、纪检组、法警大队、人民陪审员办公室、司法行政装备管理科、审判管理办公室。3个派出法庭：鲁史中心法庭、小湾中心法庭、勐佑中心法庭。

    （二）人员结构情况：人员编制，现核定政法专项编制66名，现实有人数为59名，2013年度招考5人（未面试）。人员结构，法官34人，占全院干警的58%。其中：四级高级法官14人，一级法官14人，二级法官2人，三级法官4人。司法警察9人，占全院干警的15%；书记员10人，占全院干警的17%。其中：已通过司法资格考试，并通过预备法官培训的有10人，占现有书记员的100%。执行员1人；法官助理2人；司法行政人员3人。学历，本科40人，占全院干警的68%；专科16人，占全院干警的27%；高中、中专及其以下的3人，占全院干警的5%。少数民族，全院共有少数民族干警18人。男女比例，男干警39人，女干警20人。党组织及党员，全院共设1个党总支，下设3个党支部，共有党员49名，其中，在职党员41名，离退休党员8名。全院干警的职级，科级以上36人。其中：副处1人，正科9人，主任科员4人，副科18人，副主任科员4人，科员23人。

    （三）人员基本情况：按照《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》的界定，凤庆县法院59名干警中，法官34名，其中：院长1人，副院长2人，审判委员会委员16人，庭长3人，副庭长3人，审判员9人。审判辅助人员22名，其中：执行员1人，法官助理2人，书记员10人，司法警察9人。司法行政人员，3名，其中：政工1人，行政事务2人，无后勤管理人员，无司法技术人员。

    二、法院工作人员分类管理的做法

    首先，我们从人员结构入手，由于历史的原因，法院的增编进人，主要经历了三个阶段。一是70年代末法院恢复到80年代初，法院的增加的人员主要是社招、选调、军转干部。二是80年代后期到90年代，法院增加的人员主要是大、中专毕业生。三是90年代末到现在，法院增加的人员主要是通过“两院”公开招考的大学毕业生。正是由于历史的原因，所以，法院工作人员的分类管理工作有它的特殊性，一开始，法官的产生过程是：书记员到助理审判员再到审判员。其任职条件主要与自身的资历有关。后来，随着我国法制的不断完善，对法官的要求也越来越严，到现在，要担任法官，必须取得相应的资质，即：要通过国家司法资格考试，并经过一年的初任法官培训合格后，方能任命为法官。由于法官任职的历史原因及特殊性，至今，法院工作人员的分类管理，可以说，没有大的改革，现在法院工作人员的分类管理可从两个大的方面来分类：第一，是从职称上来分类，可分为法官、书记员、法警、其他工作人员。第二是从待遇上来分类（主要从津补贴上来分类），可分为：法官、法警和其他工作人员，在其他工作人员中，又分为行政人员和工勤人员。大的改革，是2008年进行了法官助理的改革，取得了一定的成绩。例如：凤庆法院在法官助理的改革过程中，向地方党委、政府争取到了6名法官助理的名额（正科级法官助理2名，副科级法官助理4名）。所以说，法院工作人员分类管理的改革，是一项较大的工程，值得关注，更需要大家积极参与和支持。

    根据相关规定，法官、法官助理及书记员的职责划分有明确规定，但由于基层法院人少案多的矛盾在短期内无法解决，法官要主审案件、拟写法律文书，法官助理要办理简易的各类案件，书记员要记录、装订卷宗等，大家的工作都十分繁重，如果完全严格按照职责划分的规定执行，在基层法院相对难以做到，只能相互支持、相互协作、既有分工、又有协作，这样，才能确保各项审判工作有序开展。

    三、法院工作人员分类管理中存在的问题

    以基层法院实际情况，实行严格的法院工作人员分类管理，困难较大，原因在于：从哲学的角度讲，无绝对的东西，所有占政法专编而招录的人员，除去专技人员（计算机、财务等）均为书记员，而书记员经本人努力，只要过司考，经过实习法官培训合格，不可能不任命其为法官（因为法官毕竟有法官津贴），所以，如果要实行分类管理的话，人员流动过于频繁，不利于工作的开展和人才的培养，更何况，在后勤综合部门人员有相当一部分人员具有审判职称，谁也不会愿意在后勤综合部门这样吃力不讨好的岗位工作，所以，在人员分类管理方面，拟粗不拟细。

    要实行人员分类管理的前提，必须以多种编制并存为基础，既法官为政法专编，司法行政人员为行政编制，后勤综合部门人员为工勤编制，但要核到这些编制，如果不能从上到下给予解决的话，对基层来说要争取核到不同编制，比登天还难，特别是在西部边远、经济不发达地区，有编制不一定能招人，因为，要看地方财力的承受能力，所以，要分类管理、分别考核的前提，必须有不同类型的编制和人员为基础、作后盾、才现实、方可行。例如：我们2008年在推行法官助理制度试点工作过程中，我们也遇到了具体困难和问题，一是由于种种原因，在我院34名法官中，还有5名法官的行政职级仍为科员级，导致法官与法官助理之间的关系畸形，即：在审判职称上，法官助理低于法官，而在行政职级上，法官助理的行政职级又高于部分法官。二是在法官助理的任命上，根据最高院及省高院的规定，法官助理在选任后，经报省、市法院批准，再由法官助理所在法院院长任命，而从公务员管理及干管权限上讲，实职副科以上的干部任命，属所在地县委管辖、任命，这又出现了一个矛盾。三是法官助理是否报请县人大任命，这一问题须加以统一和明确。四是法官助理的培训及考核、管理有待进一步规范。

    四、对在法院各个岗位的工作人员，如何进行管理的建议

    结合法院系统“一五”、“二五”“三五”改革的经验及基层法院工作实际，要真正做好《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》的贯彻和落实，对有关问题提出建议。

    （一）人员编制问题。以凤庆县人民法院为例。从现有政法专项编制66名，实有59名，以现在有16个内设机构及3个基层法庭来安排，平均为3人一个部门。除院领导、司法警察大队，有的部门，连一个合议庭都不能组成。有时还要抽人员支持县委、政府中心工作。以2013年为例，凤庆县人民法院59名干警中，到省高院挂职4人，抽调新农村建设指导员4人，到中院顶岗1人，实际在岗人员只有50人。在开庭审理案件时，开庭的只能去与其它庭商量人员支持，或者邀请人民陪审员参与案件的审理，人员短缺问题已不容忽视。又以近三年的案件为例，2010年凤庆县人民法院办理的案件630件；2011年办理的案件714件；2012年办理的案件877件。从上述案件数字中可以看出，基层法人民法院的案件数在逐年上升。而人员编制却基本上是原地不动，在实际审判工作中，不仅审判人员紧缺，司法警察的压力也较大。凤庆县人民法院司法警察9人，除了每天要有两人在大厅执勤外，还要负责本院、中院甚至省高院刑庭开庭时犯罪嫌疑人的押解、执庭工作。而由于凤庆县地处边疆地区，刑事案件中有很大一部分是毒品案件，所以工作压力较大。加之，随着民事案件逐年上升和难度的不断加大，民事案件开庭多数都需要法警值庭的次数也在不断的上升。除此之外，还要协助配合好本院的执行工作，而随着审判重心的下移，至今凤庆县人民法院三个派出法庭还没有配备住庭法警。确保法庭秩序和法庭的安全，法警力量也十分短缺。在这次改革中，凤庆县人民法院抓住机遇，积极主动与中央、省、市编委联系解决好人员编制问题。在人员编制的核定上，可采取按辖区面积、辖区人口为依据，确定一定的比例来进行。例如：按辖区人口的万分之零点五至万分之一之间来确定。在核定人员编制的基础上，再来考虑法官、审判辅助人员、司法行政人员的比例问题。

    （二）机构编制问题。由于种种原因，各地人民法院的机构改革结果参差不一，内设机构部门名称五花八门，既不利于上下业务联系，也不利于部门之间的业务划分，更不利于提高工作效率。所以应自上而下的进行相应的规范。例如：凤庆县人民法院至今还没有成立监察室、法医技术室等相应机构，原因是机构改革没有核定这些机构。

    （三）法官待遇问题。1983年的《司法独立世界宣言》中规定，“法官的薪俸及退休金应当充分，与其地位、尊严和责任相称”。现在，随着网络时代的到来，社会舆论监督力度的加大，特别是随着法官办案质量终身制的实施，法官的工作压力、特别是心理压力较大，从公平的角度讲，为什么法官办理的案件要实施终身负责制，但法官的待遇，这里主要指的是法官津贴却要随着法官退休而减去，确实有梗于常理。据此，认为：一是《公务员法》将法官纳入公务员系列，只是看到法院干警作为公务员一员的共性，但没有充分反映出法院这一特殊行业的个性，应在这方面，进行调研的基础上，研究出台相应的配套政策，根据宪法原则，将一府两院平级的规定，从政治、经济待遇等方面加以落实。实践中，可将人大、检、法三家作为特殊的公务员（国家公务员）进行管理，而不是纳入地方公务员管理，这样，人大对“一府两院”的监督才能真正发挥作用，两院的执法活动，才不会受到地方政府的制约。二是建立法官待遇终身享受的机制体制，将法官津贴纳入法官档案工资终身享受。三是狠抓基层法院政法保障机制的落实，针对80%案件在基层的实际，以人为本，积极争取政策，从政治、经济的角度，真正提高基层干警的待遇。根据《公务员法》的规定，法官已由原来的参照公务员管理，发展到纳入公务员范畴，而且这是在《法官法》颁布十年之后，这里暂且不论是前进，还是倒退。在法官退休这个问题上，笔者认为：俗话说得好“医生越老越值钱”，那么干了一辈子法官的干警，通过党的多年培养和教育，积累了丰富的审判实践经验，他（她）们也是“宝”，让他（她）们提前离岗、离职是一种司法人文资源的浪费，所以在法官的离退休问题方面，应根据中国国情，坚持“扬弃”的原则，辩证的参照西方法官退休制度，制定出既符合《公务员法》，又突出法官这一特殊行业的职业特点，符合中国国情的可操作性强的离退休制度及具体规定，严格按照法定离退休规定或适当延长法官退休年龄，充分调动法官的工作积极性，使他（她）们做好“传、帮、带”工作，把中、青年法官扶上“战马”，再送一程，避免法官断层现象再发生，让中国法治发展进程的“接力棒”得以下传。四是将关心法官心理健康问题，列入法院队伍建设的重要议事日程，制定切实有效的措施，教育、引导法官正确的释放压力，确保法院干警的身心健康。

    1、对分布在司法行政部门的法官的管理，笔者认为，

    应把握一个总的原则，即：“老人老办法”原则，理由是：现在在司法行政部门的法官，一方面，基本上都是老法官，根据工作的需要，在司法行政部门任职（例如：政工科、纪检组、人民陪审员办公室、审判事务管理办公室的法官，都是从审判一线上来的，而且，有的还是审判委员会委员）。另一方面，法官的等级评定，是最高法院或省高级法院评定的，审判员、审判委员会委员是根据《人民法院组织法》的相关规定，经过县委同意、县人大任命的，我们应带头维护法律的严肃性。换言之，我们可以参照原司法资格考试前界定的原则，即：实行司法资格考试前已任命的审判员、助理审判员，可按相关规定，评定法官等级，司法资格考试实施后参加工作的，必须通过司法资格考试，并经预备法官培训合格后，方能任命为法官。这样做的好处在于，有利于法官队伍健康成长和稳定、有利于改革顺利进行。

    2、对审判辅助人员的任职资格条件、任免、考核、培

    训、奖惩问题，一是执行员问题，在任职资格上，除了在政治上必须合格外，必须是政法专项编制，学历上必须是大学专科以上学历，在法院的工龄不得低于5年；执行员的任免由院长提名，报上级法院审批；考核由本院考核领导小组在统一领导下进行，日常管理、培训、奖惩由院政工科负责；法官助理可认真总结前期法官助理制度改革的经验，加以完善，但在法官助理的任命上，应结合基层法院的实际情况，由本院和县委组织部门，根据《党政干部选拔任用工作条例》来具体组织实施，任命前，需征求上级法院的意见，这样，既体现了党管干部的原则，也充分体现了法院职业的特征，做到两者兼顾。法官助理的考核、培训、奖惩，以所在地法院为主。在这里，特别要提出的是：随着我国“司考”制度的实施，过去那种书记员过渡到助理审判员，再过渡到审判员的模式已成为历史，要成为审判员（法官），必须通过全国“司考”，方能成为审判员（法官）。所以，在目前情况下，书记员队伍建设应学会“两条腿”走路。二是培养专业化的书记员队伍，实行单独分类管理，根据《公务员法》的规定，结合审判工作实际，确定合理的行政职级及编制，确保书记员队伍的稳定，确保书记员队伍的整体素质，这主要适用于编制内正式录用的公务员（这部分人可进行合理转换）。三是按事业编制，全面、全员实行书记员聘用制，并制订切实可行的考核、管理、培训等办法，着手培养一支高素质、专业化的书记员队伍，这个办法的核心，涉及到一个编制，财政供给等一系列问题，只有从源头从上到下解决了这个问题，才能谈书记员聘用制问题。第一种办法主要适用于政法专编人员在考取“司考”前的过渡性问题；而第二种方法则是随着社会分工的越来越细化的趋势问题。书记员的编制，建议以事业编制为主，并参照事业单位管理，这样，有利用书记员队伍的稳定和书记员素质的提高。

    3、司法行政人员，拟实行事业编制，不再占用政法专

    项编制。这样做的优势在于：有利于司法行政人员队伍的稳定，也有利于司法行政人员专业特长的发挥。从发展的趋势上看，可将其纳入机关后勤服务中心运作，就像部队改革后勤服务一样，实行后勤服务社会化管理。

    笔者通过调研认为：人民法院工作人员分类管理改革的重点和着力点应该在编制问题得到解决，（包括人员编制、机构编制），只有这样，法院的工作人员分类管理改革才能取得实实在在的成效。否则，再怎样改革，人员再怎样分类，只要编制不够，人员短缺的问题从根本上得不到解决，那改革的成效就值得深思。

    （作者单位：云南省临沧市凤庆县人民法院）

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