诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制研究

    提要：

    2009年9月，广西自治区党委、政府做出了关于创建社会和谐稳定模范区的决定，并同时出台了四个配套文件[1]，对政法部门提出了殷切希望。田林县人民法院紧紧抓住广西创建社会和谐稳定模范区的重大历史机遇，找准基层人民法院在社会和谐稳定模范区建设中的角色定位，即以化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定为工作的出发点和落脚点。实践中，解决纠纷的模式有诉讼与非诉讼两种模式，但以目前的情况看，群众以诉讼解决纠纷的方式居多；即使是以调解方式解决，调解的任务也很大部分落在法官身上，由此造成了三个严重的问题：一是司法资源的严重不足，二是诉讼的正当程序性导致纠纷解决耗时较长，三是非诉讼（调解）与诉讼未能有效衔接极大的阻碍了纠纷的及时有效化解。有鉴于此，本文以田林县人民法院成为全国诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点法院为契机，对非诉讼（调解）与诉讼相衔接化解社会矛盾纠纷提出几点思考。

    一、非诉讼与诉讼的界限

    （一）、非诉讼纠纷解决模式

    为了更好的研究非诉讼与诉讼相衔接的问题，先了解非诉讼与诉讼的界限是必要的。对于诉讼与非诉讼的界限，法律没有明确规定。一般来说，只要没有进入诉讼程序――即民事案件，法院没有立案；刑事案件，公安机关或者检察院没有立案――就可以称作是非诉讼。非诉讼纠纷解决模式一般有五种类型，即调解、和解、谈判、第三方评估、仲裁。但是，实践中用得最多，与法院联系最紧密的非诉讼解决模式就是“调解”，因此，本文在这里着重探讨“调解”与诉讼如何相衔接以更好的化解矛盾纠纷这一问题。

    （二）、调解的适用范围

    何种纠纷可以通过调解这一非诉讼的方式解决？根据《调解法》，民间纠纷都可以适用调解法进行调解。《调解法》第十七条规定“当事人可以向人民调解委员会申请调解；人民调解委员会也可以主动调解。” 第十八条规定“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。”由此可知，调解的适用范围非常广泛，只要当事人愿意，民商事案件的绝大部分都可以调解，当然还包括许多不属于法院立案范围的纠纷，甚至刑事附带民事与刑事和解的部分都可以调解。在台湾地区，公共安全事件、群体性纠纷及刑事和解等都属于市、乡、镇调解的范围。

    （三）、调解的优势

    相较于通过诉讼方式解决纠纷，以调解这一非诉讼的方式解决纠纷有以下几个方面的优势：

    1、特别适合于解决争端方众多的纠纷；

    2、程序灵活――由纠纷各方决定并控制纠纷解决的程序；

    3、低成本。相对于诉讼需要在聘请律师、鉴定、诉讼费等方面花费一大笔费用而言，调解则基本不需要聘请律师，不仅如此，而且调解员中还有很多专业人士，他们本身专业技术就有助于解决专业技术问题，免去了额外的鉴定费用。相对于诉讼费，调解费也基本是诉讼费的一半甚至更少。

    4、简便易行，方便群众理解和接受。调解本来具有“草根”性质，即群众的参与性。简便易行的程序，少了法言法语，多了群众语言，便于各方理解与沟通，对纠纷的解决大有裨益。

    5、争端各方可邀请独立之第三人参与调解和裁判；

    6、达成解决方案的可能性高，履行速度快；

    7、能达成可操作性强的解决方案来满足各方的利益和需要；

    8、协议的持久性；

    9、私密性；

    10、有利于争端各方维持良好的关系，有利于保护争端各方声誉。

    二、非诉讼纠纷解决机制的国内外情况简介

    （一）“非诉讼纠纷解决机制”的发展历史

    “非诉讼纠纷解决机制”这一概念起源于美国，国外一般叫做“Alternative dispute resolution (ADR)”，即“替代性纠纷解决机制”，在一些国家比如澳大利亚也被称为“外部纠纷解决机制(external dispute resolution )”。在主张两造对抗的西方的历史上，特别是英美法系国家，许多人（特别是法律精英）对非诉讼解决纠纷机制颇多微言，认为这种在法院外解决纠纷的机制不利于法治的推动，有损法院的法律威严和法律的公正。但是近年来，不管是在有调解传统的东方还是主张对抗的西方，不管是普通民众还是法律界，非诉讼纠纷解决机制都赢得了广泛的接受。相较于诉讼，通过非诉讼的方式解决纠纷具有低成本、私密性，以及方便当事人选择调解人等优势。一些司法高度发达的国家和地区（如英格兰和威尔士）甚至非常亲睐用调解的方式解决纠纷。[2]在同为大陆法系的日本和我国台湾地区，早就构建了一套成熟的诉讼与非诉讼想衔接的纠纷解决机制。日本在封建幕府统治下的江户时代就存在着称为“内济”的调解制度。1922年为了促进处理有关房地产租赁流转方面的纠纷，日本专门制定了《借地借家调解法》[3]；之后又相继制定了《小作（佃农）调停法》（1924年）、《商事调停法》（1926年）、《劳动争议调停法》（1926年）等不同的调停程序。昭和二十六年（1951年）制定的《民事调停法》将除家事和劳动争议以外的各种调停制度加以统一，形成了沿用至今的民事、家事两大调停制度，作为沟通传统社会与现代司法制度之间的桥梁和诉讼替代机制，发挥了重要的功能。受到日本的影响，民国政府立法院于1930年起草了《民事调解法》，并于次年1月实施。目的在于倡导人们息讼和睦相处，尚古风以涉讼公庭为耻，使百姓避免缠讼之苦，法院得以清静。1935年，国民政府制定的新《民事诉讼法》将调解分为强制调解和申请调解两种，规定民事调解程序为诉讼的前置程序，调解如果不成立，当事人随时可以提起诉讼，由已经参与调解的推事受理起诉、进行诉讼。南京国民政府特别注重向各级法院推广以调解的方式结案。司法行政部多次通令各级法院，民事案件重在调解，并公布各地方法院调解案件数量，以资促进。我国台湾地区的调解制度尽管脱胎于日本近现代调停制度，但又有重要发展和自身特色，其中最重要的就是乡镇市调解（也称乡镇市区调解）。根据1955年制定的《乡镇调解条例》，基层乡镇市公所普遍建立了调解组织，为改变行政调解的传统，“乡、镇、市长及民意代表均不得兼任调解委员”，调解员由社会人士担任；其性质可定位为政府主导的民间（社会）性调解。此后该条例经过九次修改，1994年改称为乡镇市调解，最近一次修改是在2007年6月。这一制度旨在实现民间调解与行政及司法程序之间的衔接，分流或减少诉讼。其公益性、社会性、地方性特色，独具匠心的制度设计，以及司法审核等程序，为我们提供了重要的经验和参考。[4]

    三、调解与诉讼相衔接纠纷解决机制的构建

    （一）、人民调解制度的建立

    1、人民调解机构的设置及其职责

    人民调解机构应设在何处，有不同的观点，有人认为应该设在司法局，有人认为应该设在法院。本文认为，调解机构作为基层群众性纠纷解决机制，其设置首先应该遵循便民原则。因此，将人民调解机构设立在法院是比较适合的。因为，群众要打官司，肯定首先是来法院起诉。人民法院接到当事人的起诉材料后，如果认为适宜调解，并且当事人也愿意，不出两步路就可以来到人民调解机构申请（或者接受）调解；调解不成的，可以马上到立案庭起诉。若是设立在司法局或者其他单位，徒增群众舟车之苦，与减少“讼累”这一调解目的相违背，肯定不会受到群众欢迎。因此，可以在县人民法院设立县调解委员会，作为与县法院衔接沟通的平台；在乡镇设乡镇人民调解委员会，作为与基层人民法庭相衔接的平台。但必须明确，人民调解机构虽然设立在法院，但并非法院的内设机构，而是基础群众性组织，依靠群众的力量解决群众纠纷，将矛盾化解在基层，减少法院负担，这一点是《调解法》所明确了的，也是非诉讼与诉讼相衔接解决纠纷的出发点和落脚点。人民调解委员会的职责应是宣传人民调解；受理诉前民事纠纷并开展调解；接受法院（庭）委托调解民事纠纷；协助人民法院（庭）参与调解工作。

    2、调解员队伍建设

    要做好调解工作，离不开一支强大的调解员队伍。对于调解员的产生，《调解法》明确规定应当由选举产生。但本文认为，这一规定在实践中操作起来比较困难。毫无疑问，既然调解委员会是基层群众性组织，调解员如果是选举产生那就必然应该由群众直接选举产生。依目前的国情，人大代表尚且不能完全实现直接选举，调解员的直接选举那该是何等困难？当然，有条件的地方能实现直接选举最好；目前还没条件的地方，本文认为由司法局聘请专职人民调解员开展工作是可行的。

    对于调解员的资格，《调解法》没有特别规定。本文认为，调解员可以是德高望重、热心公益的社区成员、地方精英、退休法官、检察官、律师等。目前，上海等地已经通过退休法官全面进驻社区调解，提出将社区调解建成“社区法官”的口号。必须指出的是，调解员在强调“草根”性的同时，不能忽视专业性。虽然不要求调解员必须是专业法律人士，但应该具备一定的法律知识，具有丰富的调解经验，但如果他们还兼具有会计、医药、勘测之类的专业知识则最好不过了，这些特殊的专业知识对快速、准确的处理类似交通事故、医疗事故、建筑工程等专业性极强的纠纷有特别重要的作用。例如，交通事故赔偿在当代属于常规化、专门性纠纷处理类型，具有责任认定法定化，处理结果明确化，赔偿标准化和强制保险制度等特点，专业性强，处理难度大。在台湾，其乡镇市调解尽管大量受理此类纠纷，但效果和作用却并不尽如人意，主要失之于专业性不足。相比之下，日本的交通事故处理中心作为营利性机构，通过高度专业化的调查、精算和调解，成功地将绝大部分案件分流于诉讼外。而我国大陆传统的交警调解具有专家优势，近年来一些地方设立与保险公司合作的专门调解机构，效果也比传统人民调解好得多。[5]同时，对于部分人担忧的因强调调解而导致法治倒退的担忧也有一定的消释作用，由具有法律知识的调解员参与调解，能现场向群众传授法律知识。

    3、人民调解员指导制度的建立

    鉴于县乡两级人民调解员法律知识的不足，有必要建立人民调解员指导制度。由县人民法院、县司法局选派经验丰富、业务水平高的同志担任县人民调解委员会及乡镇（街道）人民调解委员会的业务指导员，对比较突出的法律适用问题、调解技巧、调解格式文书制作等方面进行指导。同时，选择典型案件不定期邀请人民调解员参加庭审旁听，对人民调解员所提的疑难问题及时给予解答。相较于集中培训，人民调解员制度更加务实，以案说法，手把手教学，便于人民调解员接受。

    （二）、调解与诉讼的衔接

    1、法院诉前劝导、指引调解

    凡未经人民调解委员会调解的符合《中华人民共和国民事诉讼法》适用简易程序规定的一般民事纠纷，当事人到人民法院诉讼的，人民法院的立案窗口应主动告知人民调解工作的特点、优势，建议当事人先经人民调解委员会调解。如果当事人接受建议，由当事人填写《人民调解征询意见书》，法官引导当事人向人民调解委员会申请调解，同时向纠纷另一方当事人发送《人民调解通知书》，调解成功的，制作《人民调解协议书》。另一方当事人如果不同意调解，不影响人民法院的诉讼程序。

    2、法院委托调解

    对已经立案但符合人民调解的民事案件，本着“减少讼累，降低成本，方便群众”的原则，依据《田林县人民法院、田林县司法局关于委托调解工作实施办法》，在征得当事人同意的前提下，县人民法院（庭）将案件委托人民调解委员会调解。调解成功的，可以制作《人民调解协议书》，法院依法审查后，制作《民事调解书》加以确认。

    3、人民调解委员会协助法院诉讼、调解

    县调委会及镇乡（街道）调委会受理或接受委托调解纠纷，在当事人不接受调解，或调解不能达成协议时，调委会应当说明和引导当事人通过诉讼途径解决纠纷，并主动向人民法院提供相关情况，协助人民法院及早调处纠纷。

    4、通报备案制度

    调解结束后，有关机关或者组织应当将调解结果告知人民法院。达成调解协议的，当事人可以申请撤诉、申请司法确认，或者由人民法院经过审查后制作调解书。调解不成的，人民法院应当及时审判。但是达成调解协议后，调解组织多久时间内将调解结果告知人民法院则没有具体规定。根据台湾地区的经验，他们要求调解协议必须在调解成立之日起三日内，报知乡、镇、市公所，并由乡、镇、市公所在调解成立之日起十日内，将调解书及卷证送请移付或管辖之法院审核。我们可以借鉴台湾地区经验，确定十天的告知期限。

    对于经调委会调解达成协议后又反悔，纠纷当事人一方诉至法院的各类案件，人民法院（庭）立案受理的，应通知相关的司法所和人民调解委员会；上述案件审理完毕后，调解协议被已经生效的判决变更、撤销、或者被确认无效的，人民法院（庭）应及时将结果告知或通报相关的司法所和调委会，必要时可在告知或通报的同时，依法提出司法建议。

    5、调解协议的司法确认

    调解协议属于私人契约性质，经过司法确认即赋予其国家强制执行的效力。《调解法》赋予了参与调解当事人申请法院进行司法确认的权利。根据《调解法》第三十三条的规定，经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。对于人民法院进行司法确认的程序，根据最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，申请确认调解协议案件，参照适用《中华人民共和国民事诉讼法》有关简易程序的规定。案件由审判员一人独任审理，双方当事人应当同时到庭。人民法院应当面询问双方当事人是否理解所达成协议的内容，是否接受因此而产生的后果，是否愿意由人民法院通过司法确认程序赋予该协议强制执行的效力。

    6、宣传

    前面已经提到，人民调解作为一种新事物，群众对此并不熟悉，还需要有一个熟悉和接受的过程。而且，我国有着相当强烈的公权依赖传统，群众对调解员的公平公正还持怀疑态度。因此，除加强对调解员的培训和指导外，加大宣传力度是有必要的。我国台湾地区就非常注重调解制度的宣传。台湾地区“法务部”推广调解的宣传强调“最佳和事佬，乡镇市区调解委员会”，“打官司浪费时间和金钱”，“乡镇调解委员会疏减讼源、促进和谐”。

    四、结论

    诉讼是法院作为国家权力机关，依照宪法及法律赋予的相关职责，依法解决纠纷的一种纠纷解决模式，它具有严格的法定程序性。而作为一种非诉讼纠纷解决模式，人民调解更强调的是群众自治性，它具有程序灵活，多方参与，充分协商的特点，纠纷解决得更彻底，社会关系更和谐。因此，建设好非诉讼（调解）与诉讼相衔接的有关机制，将矛盾纠纷解决在诉讼外，不仅有利于节约十分有限的司法资源，还有利于充分调动群众自治意识，从而构建起社会矛盾自我消化的良好机制，相信我们广西构建的社会和谐稳定模范区需要的就是这种社会裂痕自我磨合、社会纠纷自我消化机制。

    【参考文献】

    [1] ，载http://en.wikipedia.org/ wiki/Alternative dispute resolution，于2012年8月11日访问。

    [2]王亚新：《对抗与判定�D�D日本民事诉讼基本结构研究》，北京，清华大学出版社，2010年第2版。

    [3]范愉:《人民调解与我国台湾地区乡镇市调解的比较研究》，载中国人民大学法学院法学文献与法律信息网http://www.linklaw.com.cn/lunwen.asp?id=5018，于2012年8月11日访问。

    [4]范愉：“诉讼与非诉讼程序衔接的若干问题――民事诉讼法全面修改系列讲座（八）”，检索至：中国民商法律网http://www.cssn.cn/news/449325.htm，检索日期：2012年7月24日。

    【注释】

    [1]四个配套文件是：《关于进一步加强政法队伍建设的若干意见》、《关于进一步加强社会治安综合治理基层基础建设的意见》、《关于进一步落实社会治安综合治理及维护社会稳定领导责任制的意见》、《关于进一步加强和改进信访工作的若干意见》。

    [2] ，载http://en.wikipedia.org/ wiki/Alternative dispute resolution，于2012年8月11日访问。

    [3]王亚新：《对抗与判定―日本民事诉讼基本结构研究》，清华大学出版社，2010年第2版，236页。

    [4]范愉:《人民调解与我国台湾地区乡镇市调解的比较研究》，载中国人民大学法学院法学文献与法律信息网http://www.linklaw.com.cn/lunwen.asp?id=5018，于2012年8月11日访问。

    [5]范愉:《人民调解与我国台湾地区乡镇市调解的比较研究》，载中国人民大学法学院法学文献与法律信息网http://www.linklaw.com.cn/lunwen.asp?id=5018，于2012年8月11日访问。

    （作者单位：广西田林县人民法院）

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