申诉与申请再审的区别与演变

    申诉与申请再审，字义上肯定是不同的，但如果不把它们放在特定的诉讼法中，它们在某一法律领域中可能是等同的，因此，我们并不奇怪许多当事人认为申诉就是申请再审，即使是有多年法律工作经历的人也未必能对它们之间的区别说上一二。申诉与申请再审，究竟有着怎样的内涵及外延上的差异，其法律性质究竟有着怎样的不同，至今人们仍认识不清，那它们之间有何区别与联系呢？

    一、建国后“申诉”一词的法律渊源

    1954年宪法第97条规定：“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利，由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”只规定了公民控告以及获得国家赔偿的权利，并没有关于当事人或者公民申诉权的内容规定。“文化大革命”之后，公民控告权进一步扩充演化为控告申诉以及检举之权利。1982年宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”这是现代法律框架下“申诉”一词的法律渊源。

    二、申诉外延的错误扩张

    很显然，宪法该条规定的权利针对的是国家机关及其工作人员的违法失职行为，法院及其工作人员作为国家机关及其工作人员不可分割的一部分，若有违法失职行为，公民可以提出申诉、控告或者检举。但有人即将这一条规定当作公民享有申诉权利的根本规定，如我们正在参照使用的《法院诉讼文书样式与制作》中也有这样的说明：申诉与申请再审的性质不同，申诉是宪法赋予公民的一项民主权利，申请再审则是诉讼法赋予当事人的一项诉讼权利。申诉不受时间限制，也不仅仅限于案件的当事人。[1]这也正是现在很多人所主张的、宪法规定的公民申诉权应当不受限制的理由所在，并依此理由进一步主张，公民可以不受限制地对法院生效裁判提出申诉。事实上，仅以此宪法条文而主张公民可以就法院生效裁判无限申诉的观点是难以成立的。该条所规定的公民申诉权等，仅是针对违法失职之行为，而此类行为在法院审判过程中，仅是引发裁判可能错误的原因之一，甚至并不占据主要的比例，法院裁判完全可能因非违法失职行为的原因而成为错判。因此，将公民就法院及其工作人员违法失职行为的控告申诉权，替换为公民就法院生效裁判的申诉权，这在法律逻辑上犯了偷梁换柱之错误。1982年宪法的该项条文所规定的公民申诉权，不能成为当事人就生效裁判无限申诉的宪法依据所在。

    三、当事人就法院生效裁判有申诉权利的法律来源

    1979年《人民法院组织法》第14条第4款规定：“各级人民法院对于当事人提出的对已经发生法律效力的判决和裁定的申诉，应当认真负责处理”。该条款对待申诉的处理原则，仅是要求各级法院“应当认真负责处理”，这是当事人就生效裁判有申诉权利的最早的法律规定，至于申诉能否引发案件再审，当时的法律并未作出明确规定，申诉并非当然引发案件再审的法定方式，申诉只有通过法院决定再审或者是检察院提起抗诉，才可能使生效裁判进入再审，因此说申诉不是引发案件再审的直接渠道。

    四、三大诉讼法律制度中申诉与申请再审的有关规定

    （一）民事诉讼制度中申诉与申请再审

    1982年颁布的《民事诉讼法》（试行）第158条规定：“当事人、法定代理人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上级人民法院申诉，但是不停止判决、裁定的执行”；但第2款紧接着规定：“人民法院对已经发生法律效力的判决、裁定的申诉，经过复查，认为原判决、裁定正确，申诉无理的，通知驳回；原判决、裁定确有错误的，由院长提交审判委员会讨论决定”这后一款规定，实质上便是要求当事人的申诉必须通过法院职权决定再审的方式，才能使生效裁判进入再审。该条款首先在法律层次上规定了对申诉案件的“复查审理”方式以及以“通知驳回申诉”的处理方式，这些正是对现今申诉案件产生重大影响的方式。但1991年通过的《民事诉讼法》第178条将1982年《民事诉讼法》（试行）表述的“申诉”表述为“申请再审”，从此，“申诉”一词再也没有在民事诉讼法律中出现。但司法实践中，通过“申诉”让院长发现“本院已经发生法律效力的判决、裁定确有错误”并提交审判委员会讨论决定成了案件得以进入再审程序的变通方式，而且，通过这种变通方式进入再审程序的案件当事人不须缴纳案件受理费、不受时间限制，因此这一捷径还深受某些当事人的欢迎；再说，超过民事诉讼法规定的申请再审期限的当事人只能走这一途径。反而是申请再审不受欢迎，因为申请再审的申请人须缴纳案件受理费。

    申请再审制度从1991年《民事诉讼法》确立，只要符合条件，当事人申请再审直接引发再审程序的效力。申请再审制度随着民事诉讼法的修正而发生了一系列的变动。

    1.申请再审期限的变化。1991年《民事诉讼法》第182条规定的当事人申请再审期限为判决、裁定发生法律效力后2年内；2008年修改后的《民事诉讼法》第184条除了保留“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后二年内提出”外，还增加了“二年后据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更，以及发现审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的，自知道或者应当知道之日起三个月内提出。”2012年《民事诉讼法》的第204条将申请再审期限修正为“在判决、裁定发生法律效力后六个月内，有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的等情形的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出。”

    2.管辖法院的变化。1991年《民事诉讼法》第178条规定当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审。从这一条可以看出，受理当事人申请再审的法院既可以是原审法院，也可以是原审法院的上一级人民法院，实践中出现过当事人同时向两级法院申请再审、两级法院也分别受理的现象。为了解决这个问题，2008年修正《民事诉讼法》时将“再审上提一级”，即在该法第178条规定当事人只能向上一级人民法院申请再审，而不能向原审人民法院申请再审。这一变动在社会上产生了较大的影响，许多当事人抱怨申请再审麻烦，因此，2012年修正《民事诉讼法》时除了保留上述条款外，还增加了“当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审”的原审法院有条件的受理，即是说，原则上当事人申请再审还是向上一级人民法院提出，当然，符合上述条件的案件原审法院也可以受理，既尊重当事人的选择，又符合方便诉讼的原则。

    （二）刑事诉讼制度中的申诉

    刑事诉讼制度中，引发再审程序的途径同样有三个：一是当事人及其法定代理人、近亲属、案外人的申诉；二是各级法院院长发现案件有错而提交审判委员会讨论决定和上级法院发现有错后的提审或指令再审；三是检察机关抗诉。不论是1979年刑事诉讼法，还是1996年刑事诉讼法和2012 刑事诉讼法及相关司法解释，都是只有“申诉”而没有申请再审。2012年刑事诉讼法第241条规定，当事人及其法定代理人、近亲属，对已经发生法律效力的判决、裁定，可以向人民法院或者人民检察院提出申诉。但从该法第242条看，刑事申诉符合重新审判的情形与民事申请再审符合再审条件的情形大同小异，可以说，刑事诉讼制度中的申诉实质上相当于民事诉讼中的申请再审，只不过是操作过程不同而已，刑事诉讼中的申诉目前还没有申诉期限的规定，原审判决、裁定生效后任何时候都可以提出。

    （三）行政诉讼制度中的申诉与申请再审

    1989年确立的行政诉讼制度中同样规定了引发再审程序的途径同样有三个：一是当事人的申诉；二是各级法院院长发现案件有错而提交审判委员会讨论决定和上级法院发现有错后的提审或指令再审；三是检察机关抗诉。《行政诉讼法》第62条规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉。最高人民法院在2000年3月10日开始实施的《关于执行 若干问题的解释》第73条至第74条规定中，规定了当事人申请再审，应当在判决、裁定生生法律效力后2年内提出。在此解释中只有“申请再审”的提法，而没有“申诉”的提法，在此，最高人民法院已将《行政诉讼法》第62条中的“申诉”等同为“申请再审”了。直到2012年8月31日，最高人民法院出台《关于行政案件申诉复查和再审工作分工的通知》，该通知中提到：当事人向作出生效裁判的人民法院申诉或申请再审，符合立卷复查条件的，立案后由审判监督庭负责复查和再审。仅从此通知看，最高人民法院又将申诉和申请再审视为不同的法律术语来区别对待了。

    统观三大诉讼制度中的申诉，其实与申请再审有曲异同工之效。司法实践之中，对待申诉与申请再审，一般都是通过复查，然后要么通知驳回，要么由法院裁定再审。申诉与申请再审事实上被不加区分地对待，故当事人在向法院申请再审被驳回之后，仍然可以以申诉方式通过多种非法定渠道要求对生效裁判进行无次数、无期限限制的复查，浪费了司法资源。因此，建议在今后的立法中，在三大诉讼制度中取消申诉的提法，统一确立申请再审制度。

    【注释】

    [1]中国法律文书样式与制作编纂委员会编著：《法院诉讼文书样式与制作》，人民法院出版社，第565页。

    （作者单位：广西壮族自治区桂平市人民法院）

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