浅谈对《城乡规划法》中“责成”的法律思考

    《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）自2008年1月1日实施后至今，人民政府如何行使法律赋予的强制拆除权这一问题，相关部门至今尚未制订出指导、规范政府部门强制执行工作的实施细则，各地政府的做法也是五花八门、各自为政。城乡规划主管部门（城市管理综合执法部门、城建监察等部门）与人民政府之间、以及人民政府与被“责成”的实施强制执行工作的有关部门之间对违章建筑强制拆除过程中双方的法律关系、法律地位尚不明确，人民政府如何通过“责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”来行使法律赋予的强制拆除权、实现行政机关生效法律文书所规定的内容等问题成为目前执法实践中迫切需要解决的课题。为此本文基于法律的视角对人民政府在行使《城乡规划法》第六十八条授予的强制拆除权时如何“责成”有关部门强制执行、如何加强审查监督、可以采取的责成方式及执行主体定位等问题予以探讨。

    一、县级以上人民政府“责成”的法律内涵

    根据《现代汉语词典》解释，“责成”，即指定专人或机构负责办好某件事。“责成”的行为主体，一般是被责成相对人（部门）的领导或上级部门，体现其对下属或下级部门的命令权、指定权。有学者也将此理解为指定权和决定权，认为“责成”行为本质上是行政命令，其中含有指定权和决定权”，并认为“责成行为的含义可理解为，县级以上人民政府根据法律、法规的授权，依法行使对行政机关作出的具有行政强制执行力的决定是否准予强制执行的决定权，并通过责成行为保障行政决定的实施和效率。”笔者认为，在把“责成”置于本文探讨的对违章建筑强制拆除权行使进行法律分析的意境下，该文的表述是比较符合《城乡规划法》第六十八条立法意图的。

    有观点认为，县级以上人民政府的“责成”行为是“授权”或“委托”行为，笔者认为无法律依据，理由有二：一是《城乡规划法》第六十八条“责成”内容的性质是行政强制权而不是《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、第十八条授权或委托的行政处罚权；二是《城乡规划法》第六十八条所指“责成”与“被责成”交互双方是县级以上人民政府与其所属部门之间的上下层级关系，与《行政处罚法》授权或委托双方既有上下层级关系也有相对平等关系不同。

    因此笔者认为，从行政法层面来看，县级以上人民政府的“责成”行为，其实是一种上级行政机关对下级行政机关的内部行政命令或行政指派、行政分工行为。

    二、“责成”行为的实施主体

    《城乡规划法》第六十八条并未明确由县级以上哪级人民政府“责成”，笔者认为要解释这个问题可以根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》关于人民政府上下级关系的相关规定，以作出生效行政处罚决定的行政机关的级别为基础，确定由哪级政府“责成”。如作出限期拆除决定的机关是县级城乡规划主管部门（城市管理综合执法、城建监察等部门）的，则应由该部门所在的县级人民政府作出责成行为，以此类推。当然也可由作出生效行政处罚决定行政机关所在县的上级人民政府作出“概括性责成”，如某市人民政府“责成”本市规划主管部门（或城市管理行政执法部门、城建监察部门等）为强制拆除主体，则县级规划主管部门（城市管理行政执法部门、城建监察部门等）自然成为该县执行规划强制拆除案件的主体，县级人民政府不必再另行“责成”，这是政府上下层级关系的必然结果。

    三、具体行政行为合法性审查――“责成”的前置条件

    行政案件的执行必须以法律至上作为基本原则，违法建筑案件的执行也不例外。近年来，随着我国民主法治建设的不断深入，国家和社会的公共管理活动逐渐纳入规范有序的法制化轨道，因此行政案件的执行必须符合行政法治、行政公正、行政合理的要求，建立完善的罚、执分离机制、案件审查和监督机制，限制行政机关滥用、乱用行政权力，规范行政机关公正执法，推动和谐社会的发展。

    为避免执行过程中的权力失控和不当执行行为，人民政府在对违法建筑强制拆除的制度和操作进行程式构建时，可参照人民法院对非诉行政案件的合法性审查和执行模式。即在“责成”有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施决定前，必须由政府法制机构对行政处罚机关作出的行政处罚决定案件进行全面审查，包括认定事实是否清楚、证据是否确实充分、程序是否合法、适用法律是否正确、以及处罚是否适当等等，然后依法作出准予强制执行、或不予执行的决定。

    四、“责成”的方式及需关注事项

    （一）“责成”方式：

    实践中往往有的县级以上人民政府大多采取“一案一责成”、或者“概括性责成”二种方式将违章建筑行政处罚决定的强制执行权交规划、城管、城建监察等部门行使，由这些部门代表政府组织相关部门行使强制拆除权。

    目前执法实践中对“一案一责成”模式并无争论，但对“概括性责成”存在不同的见解，有学者认为“概括性责成”缺乏行政相对人，是对行政相对人权利的侵害，认为“县级以上人民政府以自己名义行使法律授权的行政强制执行决定权，是一种行政强制行为”。笔者认为该观点值得商榷：首先，行政强制执行的决定权并不是一种行政强制行为，它决定的是政府相关部门中由哪一家负责承担对违法建筑案件的强制拆除任务，是政府上级对下级的内部行政命令和分工行为，决定的过程并非是针对行政相对人的行政强制过程。只有当被“责成”的部门开始实施具体的强制拆除行为时（包括书面通知当事人拆除时间、责令当事人搬迁财物、指派工作人员强制转移财物、实施建筑物拆除等），行政强制行为才真正开始实施。其次，“概括性责成”的“责成”行为之当时违法建设行为可能尚未发生、行政机关实施行政处罚的行政相对人亦可能尚未产生、或即使产生但其“责成”行为本身并未直接指向具体的行政相对人，对行政相对人的具体权利义务并未产生实际的影响。

    因此笔者认为，人民政府在执行《城乡规划法》第六十八条时可依情势自行选择“概括性责成”或“一案一责成”方式。实践中一些地方人民政府就是按照此模式操作的。

    （二）县级以上人民政府“责成”时需关注之事项：

    1、受“责成”的必须是享有行政权、能以自己的名义行使国家行政职权并能独立承担因此产生的相应法律责任的组织。

    2、行政法治原则要求政府最大限度地考虑使行政处罚的决定主体与执行主体分离（即“罚、执”分离），防范裁决者与执行者同一带来的权力滥用危险。行政机关作出的具有行政强制执行力的行政处罚决定是否准予强制执行，也不能由作出行政处罚决定的机关自己决定。“一般来说，为了保证执法公正，调查、决定、处理、执行应当由不同的机构来执行，但是在行政执法机关内部调查、处理、执行集于一身的情况较为普遍”。行政权力在缺乏必要监督机制时的滥用，会使公共利益和民众利益处在极大的危险之下。

    3、加强对行政案件的合法性审查职能。采取“一案一责成”方式的，政府法制机构必须对案件进行全面审查，然后作出准予或不准予执行决定；采取“概括性责成”方式的，在责令有关部门实施强制拆除措施前，政府法制机构应先履行案件审查职能――也有观点认为可由上述部门法制机构代政府审查执法主体作出的行政处罚决定，笔者认为该观点有不妥之处，“审查”一般是上级对下级、或者有法定审查职能的部门对其他部门行使。根据政府上下层级及平行部门之间职责和权限规定，案件审查权应由县级以上人民政府专门法制机构行使，同级部门认为其它部门作出的行政处罚决定存在程序正当性和实体合法性问题的，可向作出决定的执法主体提出建议。

    目前一些县级以上人民政府法制部门因职能不明确或配备力量不足等方面因素制约，未能真正对相关行政执法部门的规划处罚案件进行合法性审查，对案件移交有关部门执行后也缺乏有效的监管督查和考核机制，因此导致行政处罚决定未能得到切实有效的执行，乱搭乱建、扰乱规划管理秩序的违法行为未能得到及时处理，也影响了执法部门的威信，长此以往必将导致违法建筑现象愈演愈烈，政府对此应引起足够的重视。

    五、强制拆除权行使的执行主体界定

    关于《城乡规划法》第六十八条强制执行的主体问题，争论比较激烈。有观点认为：《城乡规划法》既然授权人民政府强制拆除权，那么强制拆除的实施主体应该是县级以上人民政府，受责成的有关部门在实施强制拆除的时候应该以县级以上人民政府的名义实施拆除行为，有关部门在强制拆除过程中的超越职权、或不当行为需赔偿行政相对人损失的，其后果应由县级以上人民政府负责；也有观点认为，“有关部门”既受政府“责成”，即应以自己的名义实施强制拆除，其行为后果应由其自身承担。

    笔者认为，《城乡规划法》第六十八条规定的政府实施强制拆除权的行使主体既可以是县级以上人民政府，也可以是受责成的“有关部门”。理由如下：

    （一）该条文采用“以上”“可以责成”等的概括性用词，其立法意图是为政府解决该问题设定一个框框、提供可以采取的方法和途径，与“授人以渔”异曲同工。依该条之规定，县级以上人民政府成为强制拆除的主体是不容质疑的。而实践中对“有关部门”能否成为强制拆除权的行使主体则争论比较激烈。“有关部门”能否成为强制执行的主体？该法条并未明示，但亦并未行禁止之语，故“有关部门”成为适格的强制执行主体资格，其法律空间是存在的。

    （二）一般情况下违法建筑强制拆除的行政处罚决定由县级规划行政主管部门作出，如果否认受“责成”的“有关部门”为合法的强制拆除权行使主体，则县级以上人民政府必然作为强制拆除主体。实践中以县级以上人民政府名义实施行政处罚或行政强制比较多见，操作上亦无多大问题，但若市人民政府直至省、自治区等高层级人民政府亦作为强制拆除主体实施具体行政行为、或承担相关赔偿责任显然是不妥的，其理不言自明。

    （三）从有利于人民政府和执法部门的操作及国家法律实施效果来看，县级以上人民政府和受“责成”的“有关部门”均成为可供自由选择的强制拆除权行使主体，更有利于地方政府和执法部门根据本辖区的具体情况和特点定制不同的操作程式，灵活机动，更有利于惩治违章，取得实效。

    （作者单位：江西省新建县法院）

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