也谈宅基地使用权流转过程中应采取的策略

    赋予宅基地使用权充分的可流通性一旦成为正式法律，将在实践中引发一系列问题：首先，根据这一规定，宅基地使用权的受让人只能是本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户。如果集体经济组织在某一特定时段无宅基地供分配，某农户购买了他人的宅基地，则如果集体后来又分配宅基地给他人，其显然会倍感不公；如果再给其分配宅基地，则违反了一户只能拥有一处宅基地的规定，而且其可能以自己有了宅基地为由主张解除原先的转让合同，从而徒增纠纷。其次，在土地承包经营权可以自由流转，异地承包较为普遍的情况下，过分限制宅基地使用权的流转，显然使异地承包人难以在承包地定居，在法律上增加了异地承包的成本。第三，目前法律和政策并不禁止农村房屋所有权的流转，基于地随房走的原则，宅基地使用权也能够随之而转让。这就承认了宅基地使用权可以随同附着物处分，而草案并未对此进行规定。第四，在我国目前迁徙自由事实上已经被承认，户籍制度已经放开的情况下，城市居民、农村村民的区分已经没有太大实际意义。强行禁止城市居民取得农村房屋及其宅基地使用权，在操作上也是十分困难的。在我国目前的情况下，在物权法中授权行政法规或者地方性法规根据具体情况来处理各地宅基地流转事宜，似乎更为妥当。

    一、建立宅基地使用权流转制度的原则和要求

    1、符合土地利用总体规划和耕地占补平衡规定。在乡镇土地利用总体规划范围内使用宅基地是此制度形成的最基本前提，超越该范围即违法。耕地占补平衡是指按照“占多少，垦多少”的原则，对依法批准占用耕地的非农业建设用地补充耕地，并由县级以上国土资源管理部门检查落实。

    2、建立规范的宅基地使用权流转机制，做好流转方式、移转程序及备案登记、管理监督等措施。流转方式有多种，可以引入转让、租赁和抵押三种，而对入股、联营等形式则不宜引入。因为我国农村社会保障体系较为落后，土地依然是农民的最后保障，不宜采用使农村地产完全市场化的流转形式。此外，鉴于宅基地使用权属于用益物权，而物权的变更以公示为准，因此其流转必须登记造册;再则，宅基地使用权属于私权利，其行使不应受到公权力过度干预，因此采取备案登记制较好，而非申请审批制。国家在对其管理方面，可以通过征税对农民相应的收益(比如因土地增值而获利)予以调整，就像现行法明确规定的对土地承包经营权的转包允许收取转包费一样。

    3、做好其他配套衔接工作。一是对有矛盾的法律、行政法规进行修订，比如现行《担保法》严格禁止宅基地使用权抵押，就应当予以修改。二是政府必须作好各方面的应对措施，因为在当今城市房价居高不下的情况下，宅基地使用权入市，尤其是城镇边缘的宅基地，将对房地产市场带来极大冲击，亦是对政府的极大考验，行政权力必须把握好这个度。

    为了使农民与市民享有同等的土地使用权,在农村宅基地流转方式上,可以试行在保持农村宅基地集体所有的基础上,取消原有的限制农村宅基地流转的相关规定,对手续齐备、建造合法的农村宅基地及其地上房屋,颁发《集体土地使用证》、《房屋产权证》等证书,允许农村宅基地及地上房屋与城市商品房、房改房一样,合法上市转让。其主要目的就是赋予农村集体土地商品属性,允许农村宅基地进入土地交易市场,并通过公开、公平、公正的市场行为,使土地资源的价值得到真正体现,以最大限度地增加农民收入、提高他们进城的经济承受能力和加快我国城市化进程的步伐。也就是说,在建设社会主义新农村的进程中,应该切实加强农村宅基地管理,推进宅基地制度创新,建立与完善相关配套制度和政策。为保证这一农村宅基地流转新模式的推行和实施,应着重从以下几个方面入手:

    第一,加强宅基地立法体系建设,尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等,明晰宅基地产权,明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题。

    第二,根据经济发展和工业化、城镇化进程的客观需要,科学预测农村居民点的数量和用地规模。安排专项资金编制村庄土地利用规划、村庄建设规划和开展村庄治理试点,通过充分发挥村庄规划的控制和引导作用,统筹安排城乡存量建设用地,整合优化农村居民点布局和用地。

    第三,改革和完善宅基地审批制度,改变目前宅基地报批方式,一律以用地计划的方式报批。市、县加强农用地转用审批的规划和计划审查,强化土地利用总体规划和土地利用年度计划对农用地转用的控制和引导。

    第四,建立农民宅基地使用权流转制度,参照土地承包权的改革方向,调整农村宅基地的产权设置。确定每一块现状宅基地的长期使用者并依据规划新增或者缩并宅基地面积，允许农村宅基地在城乡居民内自由流转,彻底打破城乡二元分割的土地利用机制。

    第五,积极开展农村宅基地整理,推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作。同时,还要明确村庄整治、旧村改造腾退土地的产权界定、处置、使用及土地收益分配关系,充分考虑农民土地补偿及腾退土地收益,让农民真正从腾退土地中获益。

    二、完善宅基地使用权流转制度应采取的策略

    1、转让主体的限制。对不同的宅基地使用权主体转让宅基地使用权应作出不同规定。由于农村宅基地使用权具有社会保障功能,因此原则上不允许村民将唯一自住住房和宅基地予以转让;对因继承祖遗房屋而有多处宅基地使用权的,允许其自由转让多余部分宅基地使用权;村民因升学、就业、务工等原因脱离农村户籍且在它处有可供长期居住的不动产或者虽未脱离农村户籍但在它处有自有产权的不动产者可以转让其在农村地产,但要提供相应产权证明或房屋租赁证明。

    2、允许城镇居民在农村购置宅基地。宅基地购买主体范围扩大了,购买力就提高;购买力提高,农村房屋的价值越高,农民用来个人更好发展的物资基础也就越多,同时会提高债权人实现债权的概率。

    3、流转的宅基地使用权应有期限限制。由于用于流转的宅基地使用权已经失去了社会保障功能,所以就不能同具有社会保障功能的宅基地一样是无期限的,而应设定期限为50年或60年。期限届满后由村集体收回宅基地使用权或者由受让人有偿续延宅基地使用权,费用标准可由国土资源部门确定。

    4、本集体经济组织成员有优先购买权。由于宅基地使用权是设定于集体经济组织所有的土地之上的,考虑农村 “乡土社会”的特征和方便集体经济组织内部管理等因素,有必要赋予本集体经济组织成员优先购买权。同时应规定本集体经济组织成员之外人员购买的,在其户籍未迁移至本集体经济组织之前对村民自治事宜没有表决权。

    5、允许买受人翻建住房。有学者认为不应允许买受人翻建住房,且宅基地之上房屋毁灭之后,宅基地使用权也同时消灭。笔者认为这样背离了和谐社会本旨和当事人交易目的。买受人购买宅基地多数不是因为购买其上的老旧房屋,而是想重新按自己意图翻建住房,如果不允许买受人翻建住房,农村房地产市场将呈现萧条景象,会导致土地资源继续浪费。所以,应允许买受人依法翻建住房。

    6、区别建立宅基地使用权使用收费制度。对符合宅基地申请标准的农户可以依照国家规定免费获得宅基地使用权,但是对于非社会保障范围之外的宅基地使用权应适当收费。如本集体经济组织成员之外的人在本村购置的宅基地、继承房屋所得空余宅基地、超面积宅基地、出租房屋或商业用房所占用宅基地等予以收费,收费标准同样由国土资源部门确定。

    7、强化行政机关协助执行责任。依照最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》的规定,人民法院执行集体土地使用权时,不能与国土资源部门取得一致意见的,法院须依法强制拍卖、变卖农村房屋的,土地管理部门应当给予办理过户手续。如不办理,法院可按妨碍民事诉讼的行为依法采取强制措施。

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