论保护的责任

    【摘要】

    “保护的责任”是针对冷战后的人道主义灾难，面对人权与主权、人道主义干预与不干涉内政原则之间的矛盾，应时而生。这是一次理论尝试，但又是一种不可或缺的解决方式。近几年对“保护的责任”的研究也逐渐深入，“保护的责任”如今存在最关键的问题就是它的贯彻落实，我们需要加快该原则建构与实施的进程，并且要防止在此过程中保护的责任被泛工具化、泛政治化的可能。

    一、保护的责任的提出及发展

    “国家和国际的良治和法治，对持续经济增长、维持和平与发展以及消除贫困与饥饿极为重要”。20世纪90年代以来在索马里、卢旺达、前南斯拉夫和科索沃等地区发生的大规模侵犯人权事件，震惊了国际社会的良知，引起了世界人民的强烈谴责。联合国对此前后不一致的表现,影响了人们对集体安全体系的信心。同时，冷战后的国际形势有了很大改变，安全的概念已被刷新。过去的“安全的概念一度等于捍卫领土，抵抗外来攻击，今天的安全要求则进而包括保护群体和个人免受内部暴力的侵害”。[1]形势的发展对时代提出了挑战，国际社会为此成立了种种机构进行研讨应对。

    （一）干预和国家主权委员会报告：《保护的责任》

    2001年12月，干预和国家主权委员会提交了《保护的责任》的报告。报告的中心议题就是“保护的责任”.报告主张“主权国家有责任保护本国公民免遭可以避免的灾难―免遭大规模屠杀和强奸，免遭饥饿，但是，当他们不愿或者无力这样做的时候，必须由更广泛的国际社会来承担这一责任”。[2]《保护的责任―干预和国家主权委员会报告》首次提出了“保护的责任”的概念，认为国家和国际社会对大规模侵犯人权的行为有全面的保护责任，可谓开“保护的责任”之先河。但是该报告没有明确提及国际社会行使“保护的责任”的主体[3]，对“保护的责任”的实现形式的说法也过于模糊，因此引起了国际社会的广泛讨论与担忧。同时，由于该报告主要是在加拿大政府的参与下进行，因此在国际社会中所产生的实质影响也较为有限。

    （二）威胁、挑战和改革问题高级别小组的报告：《一个更安全的世界：我们的共同责任》

    2003年，美国打着“反恐”的旗号，绕开联合国，发动伊拉克战争，这一举动严重损害了联合国的权威。正是在这种情况下，在该年联大致辞上，联合国前秘书长科菲・安南宣布成立“威胁、挑战和改革问题高级别小组”，以研究在新世纪的新形势下如何更好的应对国际社会的威胁、挑战和改革。《一个更安全的世界：我们的共同责任》正是该小组所提交的报告。

    《保护的责任―干预和国家主权委员会报告》的内容主要有以下八个方面：第一，在不断变化的国际环境下干预面临的政策挑战；第二，一个新方法，保护的责任；第三，预防的责任，包括承诺、预警、分析等；第四，做出反应的责任；第五，重建的责任，包括一系列干预后的义务等；第六，联合国安理会授权问题；第七，行动范围，包括预防行动，以及军事干预的规划、实施以及后续等；第八，保护的责任，前面的道路。

    《一个更安全的世界：我们的共同责任》的研究报告作为联合国的高级别咨询机构所通过的研究报告，一方面使“保护的责任”具有了更高的权威性；另一方面，报告否定了联合国安理会授权措施以外的行动，从而使“保护的责任”更容易为国际社会所接受；同时，该报告进一步提出了使用武力的一系列相关准则，从方式上抵制国际法上大国滥用武力的现象。

    （三）秘书长的报告：《大自由：实现人人共享的发展、安全和人权》

    2005年3月21日，联合国秘书长科菲安南在第59届联合国大会上作了题为《大自由：实现人人共享的发展、安全和人权》的报告。报告在“尊严生活的自由”部分涉及到“保护的责任”这一问题。报告认为：“干预和国家主权委员会以及最近由来自世界各地16名成员组成的威胁、挑战和改革问题高级别小组，都赞同新的规范，即集体负有提供保护的责任。……这一责任首先在于每个国家，因为国家存在的首要理由及职责就是保护本国人民。但如果一国当局不能或不愿保护本国公民，那么这一责任就落到国际社会肩上，由国际社会利用外交、人道主义及其他方法，帮助维护平民的人权和福祉。如果发现这些方法仍然不够，安理会可能不得不决定根据《联合国宪章》采取行动，包括必要时采取强制行动。”该报告的《执行摘要》中还提到：“国际社会必须承担起保护责任，并将此作为对灭绝种族罪、族裔清洗和危害人类罪采取集体行动基础。”报告在名人小组报告的基础上，肯定了国家作为保护国民的第一顺位责任，而集体则负有提供保护的第二顺位责任。另一方面，报告将武力的使用区分两种情况：对迫在眉睫的威胁允许依《联合国宪章》第51条的程序行使自卫的“自然权利”;但对并非紧迫的潜在威胁，须依安理会的授权决定行事，这反映了既想照顾某些大国对紧迫“自卫”的主张，同时又对滥用所谓“人道主义干涉”的原则进行限制的思想，实际上是对现状的妥协。”[4]

    （四）2005年世界首脑会议达成的有关“保护责任”的共识

    2005年10月24日第六十届联合国大会通过了《2005年世界首脑会议成果》。成果文件共分178段，有三段内容专门确认“保护的责任”概念，并将其限定在“保护人民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的责任”。文件同样认为“保护的责任”分为国家责任和国际责任两部分，且强调国家责任第一位。“每一个国家均有责任保护其人民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害。这一责任意味通过适当、必要的手段，预防这类罪行的发生，包括预防煽动这类犯罪。我们接受这一责任，并将据此采取行动。国际社会应酌情鼓励并帮助各国履行这一责任，支持联合国建立预警能力”。关于国际责任，各国首脑对采取保护措施仅达成了基本共识，强调特别是军事干预措施所涉具体问题及责任承担等还需要进一步考虑。“国际社会通过联合国也有责任根据《宪章》第六章和第八章使用适当的外交、人道主义和其他和平手段，帮助保护人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害。在这方面，如果和平手段不足以解决问题，而且有关国家当局显然无法保护其人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害，我们随时准备根据《宪章》，包括第七章，通过安全理事会逐案处理，并酌情与相关区域组织合作，及时、果断地采取集体行动。我们强调，大会需要继续审议保护人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的责任及所涉问题，要考虑到《宪章》和国际法的相关原则。我们还打算视需要酌情作出承诺，帮助各国建设保护人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的能力，并在危机和冲突爆发前协助处于紧张状态的国家。”

    《2005年世界首脑会议成果》是目前对“保护的责任”这一问题作出详细规定的最新国际文件，也是各国意愿的集体宣誓，对国际社会和国际法的发展具有一定的引导作用。《成果》是在前述的规范和文件基础上的总结和发展，由此可以看出，国际社会已经普遍接受了每个国家都对自己的国民有保护的责任这样一个观点，并且值得注意的是，这种“保护的责任”是“保护人民免受灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的责任”，这个提法与前述三个报告不同，它在前述报告的基础上进一步增加了战争罪的保护责任，并且把军事干预行动严格限定在联合国集体安全制度的框架下。它直接的对“保护责任”下定义，使《成果》中的“保护的责任”的外延比《保护的责任》中的定义要小并且明确得多，：区样也预防了某些国家会运用概念的模糊性而采取各种行动。这也证明了发达国家和发展中国家对这个问题的认识是不完全相同的，《首脑会议成果》体现的是国家间的一种妥协。首脑会议关注的是集体安全，它再次确认和肯定了联合国的作用，重申《联合国宪章》的条款足以处理对国际和平与安全的所有威胁，事实上它是对意图脱离联合国框架内，特别是在没有安理会授权的情况下的体制外行动再次进行否定，它强调了安理会维护、恢复国际和平与安全的主要责任。

    “保护的责任”经过这样四阶段的成长和发展，逐渐得以规范和定型，最后得到了世界各国的承认，成为国际社会的新“共识”，表明它是一个正在逐步形成的重要的国际法规则，必将会对现有的国际法律秩序产生重大的影响。

    二、保护的责任与相关问题

    (一)保护的责任与主权

    “主权”是国际法上一个颇具争议的概念，学者们的看法也都见仁见智。王铁崖认为：“主权，即国家主权，是国家最重要的属性，是国家固有的在国内的最高权力和在国际上的独立权力。由于这种权力是不可分割和不可让与，不从属于外来的意志与干预，因此主权在国内是最高的，在国际上是独立的。”于是，“国际法上的国家主权只能是国家对内的最高权和对外的独立权。”换句话说,“主权”本质上具有对内和对外的两层含义。“主权”的对内本质,传统上被理解为具有“最高性”、“控制性”的特征；而对外的本质则是“独立性”。 而主权的这种独立性当然包括了不受外来干涉的含义。对此,周鲠生教授曾经精辟的指出, “主权原则是国际法最重要的基本原则,按照公认的国际法的这一基本原则,首先,国家各自根据主权行事,不接受任何其他权威的命令强制,也不容许外来的干涉”。 正因为如此,许多重要的国际法文件都将“不干涉内政”原则视为国际法的基本原则之一。

    “保护的责任”的提出更新了这一传统的主权观念。“保护的责任”实际上对国家主权进行了新的规制，国家管治面临国际社会的适当“监督”,国家主权也包含国家受国际法的约束协调、国际合作、担负共同责任等含义。[5]正如安南秘书长所说的,“如果从事犯罪行为的国家知道边界并非绝对的屏障；如果它们知道安理会将会采取行动制止反人类的罪行，那么它们就不会从事这些行动，也不会期望基于主权的罪行豁免”。保护的责任所阐述的中心议题,仍然是人道主义干涉问题。它提出主权不仅包括最高权、独立权等权利,还包括尊重国内所有人的尊严和基本权利的责任,如果本国不能或不愿承担该责任,那么必须由更广泛的国际社会来承担这一责任。所以，这一理论是存在很大缺陷的。它对‘保护的责任’的论证,是以不合理地扩大主权概念为基础的。尽管主权不是绝对的,但这并不意味着主权的相对性必须以保护人权的责任来表现;尽管保护人权是合理合法的,但这并不意味着它应该成为主权内容的一部分。

    (二)保护的责任与人道主义干涉

    人道主义干涉一直是国际法上一个颇有争议的问题,正如一位西方学者所言,事实上,国际法上根本就不存在对于人道主义干涉及其典型事例的统一认识。《奥本海国际法》中将“人道主义干涉”界定为这么一种行动：当一国国内存在着有组织的大规模践踏基本人权的行为,而该国政府无力制止这类行为或本身就是这类行为的实施者、主使者或纵容者时,或一国政府无力或不愿承担在保障国内广大人民基本的生存需要方面的其他应有责任时,国际社会未经该国同意所采取的针对该国政治权利机构,旨在制止这类大规模践踏人权行为和满足该国人民最基本生存需要的强制性干预行动。

    保护的责任理论的实质,就是一种新视角之下的人道主义干涉理论。[6]干涉与国家主权委员会在《保护的责任》这一报告中已经明确提出，从“人道主义干预”到“保护的责任”仅仅是一个措词的改变。但在这一理论的后续发展中，到最后由《2005年世界首脑会议成果》确定，“保护的责任”相对于“人道主义干预”，内涵已经发生了很大的变化。人道主义干涉强调干涉的人道主义动机,而国家保护责任强调国家以及国家社会的保护人类免受危害的责任。实施国家保护责任的动机除了人道主义外,还可能涉及其它各种危害人类的行为。人道主义干涉强调的是反应的责任,而不包括预防的责任和重建的责任。而预防责任与重建责任在保护责任中具有重要的地位,而且预防是保护责任中最重要的方面。此外,国家保护责任强调不能对大国进行干预,原因在于如果实施干预,成功的可能性较小。人道主义干涉并没有涉及到大小国之间的差别对待。[7]

    三、我国的态度

    作为联合国安理会常任理事国之一的中国对保护的责任的态度具有十分重要的意义，直接影响该原则的确立和发展。

    在关于“保护的责任”的国际立法中，我们必须坚持保护人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪的责任是主权国家的责任，国际社会提供保护的责任的条件必须是：(l)确实存在主权国家的人民遭受种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的情况;(2)确实存在主权国家已经无力或不愿意采取措施保护人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害;(3)安理会作出决定授权相关国家或国际组织采取措施对遭受种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的人民提供保护，如果要采取军事措施，还必须由安理会判断和平措施确实已经不足以解决问题，且军事手段是惟一且最后的办法。[8]

    结合中国政府应对“保护的责任”的一些官方文件，中国政府目前应对“保护的责任”的态度主要有：

    （一）基本同意“保护的责任”，并提出合理化建议。

    中国政府“欢迎威胁、挑战与变革高级别名人小组报告、联合国千年发展项

    目报告以及秘书长综合报告”，认为“名人小组报告和千年项目报告为加强联合国作用提出了许多有益的思路和建议”[9]，并表示“中国愿与各方一道，推动联合国改革取得积极成果，推动将于今年9月举行的首脑会议取得成功”。[10]中国政府同意报告所提出的基本观点，倡导在尊重国际法秩序的前提下，保障人权。同时也提出了合理化的建议，如认为人权“改革的关键是扭转将人权问题政治化的现状，不搞双重标准，减少和避免对抗，促进合作”，提倡“同等重视经济、社会、文化权利和公民、政治权利两类人权，纠正只偏重一类人权的现象”[11]，认为“保护平民的责任首先在于有关当事国政府，国际社会和其它各方主要是支援与协助，而且不能损害当事国的主权和领土完整”[12]等等。

    （二）对国际社会有“保护的责任”持审慎的接受态度。

    中国政府认为，“各国负有保护本国公民的首要责任”[13]，“在发生大规模人道主义危机或大规模严重违反人权情况时，迅速采取措施加以缓解和制止，是国际社会的普遍共识和正当要求。安理会应根据具体情况，做出判断和处置。要避免匆忙搞强制干预，使问题更加复杂化，甚至对无辜平民造成更多伤害”[14]。

    同时，中国政府认为，鉴于此问题的敏感性和复杂性，对“保护的责任”需要进一步开展广泛、深入的讨论。“一国内乱往往起因复杂，对判定一国政府是否有能力和意愿保护其国民应慎重，不应动辄加以干预”[15]。“(安理会)第1674号决议中重申了2005年《世界首脑会议成果》中关于‘保护人民免受大屠杀、战争罪、种族灭绝和反人类罪的责任’的表述。中方认为，这不同于单纯的‘保护的责任’概念。很多国家对这一概念仍有关切，《世界首脑会议成果》中用了相当长的篇幅进行阐述。有关该问题的讨论仍需要在联大继续进行，充分听取不同意见，澄清疑惑。在这方面，安理会不应，也不能替代联大的作用”[16]

注释：

[1] 李杰豪、龚新连：《“保护的责任”法理基础析论》，载《湖南科技大学学报(社会科学版)》2007年9月第10卷第5期。

[2] 杨泽伟：《主权论――国际法上的主权问题及其发展趋势研究》，北京大学出版社，2006年2月第一版，第251页。

[3] 干预和国家主权国际委员会认为，“保护的责任”的主体是联合国安理会，如果安理会不采取行动，那么联合国大会以及区域组织都有权利进行必要的干预。这种观点实质上等于变相承认了单方干涉的合法性，因此不为国家社会所认同。

[4] 李杰豪、龚新连：《“保护的责任”法理基础析论》，载《湖南科技大学学报(社会科学版)》2007年9月第10卷第5期。

[5] 李杰豪：《保护的责任对现代国际法规则的影响》，载《求索》2007年第1期。

[6] 罗国强：《“人道主义干涉”的国际法理论及其新发展》，载《法学》2006年第11期。

[7] 曹阳：《国家保护责任理论论析》，载《甘肃政法学院学报》2007年7月第93期。

[8] 李寿平：《“保护的责任”与现代国际法律秩序》载《政法论坛(中国政法大学学报)》，2006年5月。

[9] 中华人民共和国外交部：《王光亚大使在联大非正式磋商名人小组报告、千年项目报告时的发言》。

[10] 中国人民共和国外交部：《中国关于联合国改革问题的立场文件》。

[11] 同上。

[12] 中国人民共和国常驻联合国代表团：《常驻联合国副代表刘振民大使在安理会“武装冲突中保护平民”问题公开辩论会上的发言》。

[13] 中国人民共和国常驻联合国代表团:《张义山大使在“武装冲突中保护平民问题”公开辩论会上的发言》。

[14] 同上。

[15] 同10。

[16] 同12。

参考文献：

[1]科菲・安南. 大自由：实现人人共享的发展、安全和人权 (中文本)

[2]“干预与国家主权国际委员会”报告.保护的责任(中文本)[EB/OL]. [3]“威胁、挑战和改革问题高级别小组”报告.一个更安全的世界：我们共同的责任(中文本)[EB/OL]

[4]罗国强.“人道主义干涉”的国际法理论及其新发展[J].法学,2006(11).

[5]李寿平.“保护的责任”与现代国际法律秩序[J].政法论坛,2006(5).

[6]曹阳.国家保护责任理论论析载[J].甘肃政法学院学报2007(7).

[7]杨泽伟.主权论――国际法上的主权问题及其发展趋势研究[M].北京：北京大学出版社，2006.

[8]宋杰.“保护的责任”：国际法院相关司法实践研究[J].法律科学,2009(5).

[9]赵州. 论国际社会提供保护责任的协助与补充属性[J].安徽大学学报,2008(3).

[10]李杰豪、龚新连.“保护的责任”法理基础析论[J]湖南科技大学学报(社会科学版),2007(9).

[11]李杰豪. 保护的责任对现代国际法规则的影响[J].求索,2007(1).

[12]李斌. 评析保护责任[J].政治与法律,2006(3).

[13]李斌.《保护的责任》对“不干涉内政原则”的影响[J].法律科学,2007(3).

[14]颜海燕.对于国际保护责任的思辨―以国际法的人本化理念为视角[J].武汉大学2008年全国博士生学术论坛(国际法)论文集,pp205-211.

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