审理国有企业破产案件涉及的问题及建议

    一、破产案件的情况及特点

    自2007年《企业破产法》实施以来，我院共审理破产案件13件，其中08年和2010年分别审理8件和5件。纵观我院所受理的破产案件，呈现以下特点：（一）破产企业均为国有企业；（二）破产企业营业范围基本落后于时代需求。

    二、审理过程中出现的问题

    这些案件在审理过程中容易出现以下问题：（一）破产管理人权责不明，容易导致出现法院超越职权行使管理人职责的情形；（二）清算程序并不规范，债权人权益难以得到充分实现；

    三、分析及建议

    针对以上问题，笔者认为可以着力于完善我国破产管理人制度予以应对：

　  （一）关于破产管理人的选任。破产法规定破产管理人由法院指定。这种选任方式固然有其优越性，如选任的及时性、权威性，可以保证破产管理人中立地执行职务等。但破产法显然忽视了债权人的权利。破产程序的发动和推进，特别是破产管理人执行职务的行为，与债权人的利益息息相关，应该给予其表达意志的机会。而且，在破产管理人选任方面如果债权人无所作为，债权人对破产管理人的监督权也就形同虚设了。因此，在现有的体系下，应当规定破产管理人由法院指定的同时，赋予债权人会议以异议权，并提供程序上的保障。

    另外，在选任的时间上，我国采用的是破产受理主义，即在法院裁定受理破产案件的同时指定管理人。这样可以避免案件受理后债务人的财产实际上处于无人管理的状态。但该种设计，也在实际上剥夺了债权人异议权的行使。

   （二）设立临时管理人，并分程序规定执行不同职务的管理人制度，明确其各自的职责和任职条件。我国采取的指定破产管理人的方式体现了强烈的职权主义，漠视了债权人应享有的权利，不符合我国破产法的价值目标追求。结合破产管理人选任制度的完善，设立临时管理人制度是非常必要的。这样即由破产受理主义转向了破产宣告主义，既解决了债权人行使权利的程序问题，同时也符合指定管理人及时性的要求。从另一个方面来看，在破产宣告之前和之后的管理人的职责是不同的，也就是说设立临时管理人制度，可以更能明确管理人在破产程序不同阶段的职能和作用。

    另外，破产法规定了破产清算、整顿、和解等不同的三个程序，管理人在不同的程序中履行不同的职责，相应的对其履行职务所要求具备的资格、专业能力也不尽相同。如在重整程序中，管理人继续债务人的营业的，除去应具备有关的破产法律、财会知识外，更重要的是其要具备经营管理的能力，否则就不可能管理好债务人的事业，达不到重整的目的。因此，在不同的程序中，管理人的职能是不同的，需要具备的资格、经验等也不相同，就有必要根据程序的需要，设置履行不同职能的管理人制度，并明确其相应的职责和任职条件等。

    （三）确立统一的破产管理人的任职资格，规范破产清算事务所，彻底取消行政色彩较浓的清算组制度。破产法和《指定管理人的规定》对破产管理人的任职资格从积极和消极两方面作了具体规定，在实践中也较具有操作性。然而，对破产清算事务所的规定较为宽泛，也没有对其从业人员的资格从专业性方面进行要求，这与世界各国的规定差异相当大。因此，在破产管理人的任职资格方面应着重规范该类破产管理人的资格要求，即破产清算事务所的从业人员应有相应的取得破产财会、法律方面专业资格等方面的限制，否则难以保证其公正、高效地执行职务。另外，基于破产工作的复杂性和专业性要求，从长远来看，应适当提高破产管理人职业准入的“门槛”，逐步实行专业特殊考试制度，并借鉴外国经验，组织行业协会，目前可由司法行政部门进行行业管理。这一方面可以使破产管理人的管理规范化，另一方面，可以理顺法院在破产管理人的管理、选任和监督各项事务中的关系。

    清算组制度作为一个特殊历史时期的产物，应尽快结束其历史使命。即使在我国国有企业的破产中，一些社会问题完全可以通过其他途径解决，没有必要在破产法中留下行政权的影子，为地方政府干预破产案件的审理留有余地。

    （四）完善破产管理人的报酬制度，设立公共破产管理人。《管理人报酬的规定》对管理人的报酬计算标准、支付方式和时间等作了较为详细的规定。按照该规定，破产管理人的报酬是根据债务人（破产人）最终清偿的财产价值总额按相关比例来确定的，担保权人优先受偿的担保物价值不能计入以上财产。但在实践中，债务人在破产时的大部分财产都有担保负担，这就使得在计算报酬时的基数大大缩小，相应的，破产管理人的报酬从总额上来讲就相当低了，影响了破产管理人执行职务的积极性。还有那些基本上无产可破或者只有少量财产的破产案件，破产管理人一旦被指定，又不能因报酬问题拒绝担任，这对破产管理人是极不公平的。应借鉴经验，设立公共破产管理人制度，以解决以上问题。

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