延长审限和扣除审限的审批标准和程序研究

    我国诉讼法律对不同类型案件规定了与之对应的审理执行期限，但实践中，这些规定没有得到很好的遵守，超审限的情况依旧很常见，严重制约了我国司法审判执行效率，使我国司法公信力受到挑战。对此，2003年最高人民法院在全国开展了清理超审限案件的专项活动，提出了超审限办案就是违法办案的理念，然而超审限现象并没有消失，逐渐转化成形式上符合法律规定的隐性的超审限案件，因此，强化审限意识，严格审限责任制、健全审限管理制度是提高办案效率，减少超审限案件的有效途径。提高司法效率，标本兼治超审限这一顽疾，已经成为社会各界和公众的期待与关注的焦点，也成为全国各级法院的追求与亟需研究解决的重大理论课题。焦作市山阳区人民法院对此问题高度重视，针对案件审限情况进行研究，了解案件审限管理的现状及存在的问题，针对审限管理的不足之处提出了完善审批制度、加强审判流程管理等措施，综合社会各界对人民法院审限管理的期待及建议，为贯彻为大局服务、为人民司法这一理念，促进公正与效率这一司法永恒的主题的落实，使科学发展在我院司法实践中得以充分体现，进行了初步的探索与尝试（鉴于笔者工作在基层法院且篇幅有限，笔者在此仅讨论基层法院第一审程序的审限规定，由于刑事诉讼法的修订，为了避免该论文滞后于立法现状，笔者在此引用的刑诉法为2013年1月1日开始实施的新法）。

    一、目前延长审限、扣除审限的立法现状及存在的问题

    目前我国对于延长审限、扣除审限的规定比较凌乱、模糊，分散在三大诉讼法及其司法解释中，还有一些规定散布在最高法制定的其他规定中，笔者在此将相关规定进行汇总以期更加直观的反映出其存在的问题。

    我国民事诉讼法第一百三十五条规定：人民法院适用普通程序审理的案件，应当在立案之日起六个月内审结。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准，可以延长六个月；还需要延长的，报请上级人民法院批准。第一百三十六条：有下列情形之一的，中止诉讼：

    （一）一方当事人死亡，需要等待继承人表明是否参加诉讼的；

    （二）一方当事人丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的；

    （三）作为一方当事人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；

    （四）一方当事人因不可抗拒的事由，不能参加诉讼的；

    （五）本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的；

    （六）其他应当中止诉讼的情形。

    中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼。

    民事诉讼法司法解释第170条规定：适用简易程序审理的案件，审理期限不得延长。在审理过程中，发现案情复杂，需要转为普通程序审理的，可以转为普通程序，由合议庭进行审理，并及时通知双方当事人。审理期限从立案的次日起计算。

    最高法法官行为规范第三十七条规定：案件不能在审限内结案

    (一) 需要延长审限的，按照规定履行审批手续；

    (二) 应当在审限届满或者转换程序前的合理时间内，及时将不能审结的原因告知当事人及其他诉讼参加人。

    最高法关于司法公开的六项规定中第二部分规定：案件延长审限的情况应当告知当事人。

    刑事诉讼法第一百九十八条：在法庭审判过程中，遇有下列情形之一，影响审判进行的，可以延期审理：

    （一）需要通知新的证人到庭，调取新的物证，重新鉴定或者勘验的；

    （二）检察人员发现提起公诉的案件需要补充侦查，提出建议的；

    （三）由于申请回避而不能进行审判的。

    第一百九十九条：依照本法第一百九十八条第二项的规定延期审理的案件，人民检察院应当在一个月以内补充侦查完毕。

    第二百条：在审判过程中，有下列情形之一，致使案件在较长时间内无法继续审理的，可以中止审理：

    （一）被告人患有严重疾病，无法出庭的；

    （二）被告人脱逃的；

    （三）自诉人患有严重疾病，无法出庭，未委托诉讼代理人出庭的；

    （四）由于不能抗拒的原因。

    中止审理的原因消失后，应当恢复审理。中止审理的期间不计入审理期限。

    第一百五十六条：下列案件在本法第一百五十四条规定的期限届满不能侦查终结的，经省、自治区、直辖市人民检察院批准或者决定，可以延长二个月：

    （一）交通十分不便的边远地区的重大复杂案件；

    （二）重大的犯罪集团案件；

    （三）流窜作案的重大复杂案件；

    （四）犯罪涉及面广，取证困难的重大复杂案件。

    第二百零二条：人民法院审理公诉案件，应当在受理后二个月以内宣判，至迟不得超过三个月。对于可能判处死刑的案件或者附带民事诉讼的案件，以及有本法第一百五十六条规定情形之一的，经上一级人民法院批准，可以延长三个月；因特殊情况还需要延长的，报请最高人民法院批准。

    人民法院改变管辖的案件，从改变后的人民法院收到案件之日起计算审理期限。

    人民检察院补充侦查的案件，补充侦查完毕移送人民法院后，人民法院重新计算审理期限。

    第二百一十四条：适用简易程序审理案件，人民法院应当在受理后二十日以内审结；对可能判处的有期徒刑超过三年的，可以延长至一个半月。

    第二百一十五条：人民法院在审理过程中，发现不宜适用简易程序的，应当按照本章第一节或者第二节的规定重新审理。

    行政诉讼法第五十七条：人民法院应当在立案之日起三个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。

    行政诉讼法司法解释第五十一条：在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：

    (一)原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的；

    (二)原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的；

    (三)作为一方当事人的行政机关、法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；

    (四)一方当事人因不可抗力的事由不能参加诉讼的；

    (五)案件涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释或者确认的；

    (六)案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的；

    (七)其他应当中止诉讼的情形。

    中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼。

    以上相关法律及规定概括起来主要为以下几种情形，1、案件中止。针对案件中止情形，以上法律规定的比较笼统，尤其是最后兜底条款其他应当中止的情形，对于何为其他应当中止的情形法律并没有在进一步界定，因此，当案件承办法官在案件不管基于何种原因即将超审限的情况下，常常会找个借口采用案件中止的办法，来达到使案件审理不超审限的目的。2、简易程序转化为普通程序。由于民诉法规定适用简易程序审限不得延长，但在审理过程中承办法官发现案件复杂，可以将案件转换为普通程序，该规定原本是为了解决情况复杂不能马上结案的案件的审限问题的，然而该条却被承办法官当成解决案件审限问题的选择，为此常常导致很多适用简易程序的案件并不是因为案件复杂，而是因为某种原因在三个月内没法结案，且不能延长审限，最终将程序转换，进而解决审限问题。然而刑诉法对简易程序向普通程序的转换规定的与民诉法有所不同，刑诉法规定简易程序转换为普通程序后案件审限从转换之日重新起算，本条规定的初衷原本是考虑到适用简易程序检察院提交的各项证据会很简单，然而发现案件复杂转换程序后，为了查明事实，需要检查院重新提交证据材料，依照法律规定，人民法院应当将全案的卷宗和证据材料退回人民检察院，这样检察院才能向法院提供主要证据材料复印件。考虑到当人民检察院再次向人民法院提供新的起诉书和主要证据材料复印件时，已经距人民法决定转入普通程序之日有了一段时间，为此规定审限重新起算本无可厚非，然而这一规定也成为了案件承办人不管因何种原因规避审限的 “法门”。3、延长审限。由于立法的不健全，延长审限也成为目前解决无法在审限内结案的选择，由于法律规定不健全，对于情况特殊可以经本院院长批准延长审限的规定，已经逐渐背离立法的初衷，部分案件承办人因为各种原因不能在审限内结案，便在审限即将届满的时候，向院长申请延长审限，由于超审限案件的发生，将会对法院的绩效考核产生影响，法院院长极有可能为了不影响本院的政绩从而同意延长审限，加上立法对于何为情况特没有明确规定，法院院长对此也无可奈何，这样案件的审限自然延长，严重影响了办案的效率。4、庭外和解。民诉法及相关刑诉法解释对于涉及民事的案件，明确规定可以庭外和解，该规定本是对当事人意思自治的体现，但在现实中，常常有承办人对案件久拖不决，劝当事人和解，并且和解时间非常的长，但该时间又不计算在审限内，降低了司法效率。5、刑事案件的退回补充侦查。刑诉法对该条的规定本是为了法院查清案件事实，然而在操作中，尽管有两次退回的机会，但该规定还是常常成为审限内无法审结案件，变相延长审限的 “良策”，成为刑事案件承办人与检察院“互相配合、支持工作”的又一种体现。以上任何情形的违背初衷的使用，都使司法效率大打折扣，然而当一个案件被叠加使用以上情形时，案件当事人对于这种合法的行为也是无能为力的，因此，这些情形的出现严重影响了当今司法的效率，应该引起司法界的高度重视。

    二、研究延长审限及扣除审限的意义

    随着我国社会主义法律体系的建立，以及我国普法力度的加大，人民群众的法律观念以及对司法的要求越来越高，一句法谚曾说道“迟到的正义非正义”，这句话表明，程序价值的位阶绝对不低于实体价值，对于科技迅猛发展的今天，效率显然是个不可回避的主题，然而“正义迟到了”，原因在哪里，如何避免这种情形再次发生，顺理成章的成为了司法工作者必须面对且深思的问题。司法效率，是司法公正的客观要求，也是实现司法公正的重要保证。同时，司法效率又和司法公正一样，都是人民法院司法实践追求的目标。 长期以来，在围绕提高司法效率的问题上曾进行诸多努力和探讨，人们往往更侧重于案件承办人的工作效率，而忽视了同样富有活力的当事人或代理人的价值。最高法院在《中华人民共和国法官职业道德基本准则》中第一次明确指出“法官在审判活动中应当遵守且监督当事人遵守诉讼程序和各种时限规定，避免因诉讼参与人的原因导致不合理或者不必要的延误。”这个规定，为人民法院的诉讼活动中的各个主体共同努力提高司法效率提供了一个具有建设性的方案。法官在履行法定职责的过程中，在自觉遵守审理时限，充分尊重当事人的诉讼权利的同时，为了防止诉讼参与人为了自身的利益有意或无意地降低司法效率的行为的发生，应当在当事人行使诉讼权利和履行诉讼义务方面，发挥审判权的督促、监督和管理作用，同时案件承办法官也要也要受到当事人及其代理人的监督，将程序上的各种规定置于明处，这样才能达到在整个诉讼过程中“消除不必要的延误”的目的，从而满足社会公众对人民法院公正与效率的企盼。说到底，这是实践公正与效率主题的必然要求。

    三、各类案件延长审限的审批标准及程序

    在目前司法实践中，延长审限的情形立法列举并不完整，笔者认为在案件办理过程中，有下列情形之一的，在法律规定的审、执限内难以结案的，可以延长审、执限：

    （一）刑事案件

    1、交通十分不便的边远地区的重大复杂案件；

    2、重大的犯罪集团案件；

    3、流窜作案的重大复杂案件；

    4、犯罪涉及面广，取证困难的重大复杂案件。

    （二）民事案件

    1、案情疑难、复杂；

    2、需要征求相关部门意见；

    3、矛盾易激化的案件，集团诉讼等需要做调解工作的；

    4、当事人协商一致，申请法院暂缓审理的；

    5、其他有特殊情况需要延长审限的情形。

    （三）行政案件

    1、案情疑难、复杂；

    2、社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼或者矛盾易激化的案件，需要做协调工作；

    3、重大涉外或涉港、澳、台的案件；

    4、其他有特殊情况需要延长审限的情形。

    （四）执行案件

    有特殊情况的，可以延长审限。

    刑事公诉案件、被告人被羁押的自诉案件，需要延长审理期限的，应当在审理期限届满七日前，向省法院提出申请；被告人未被羁押的刑事自诉案件和刑事附带民事诉讼案件，需要延长审理期限的，应当在审理期限届满十日前向本院院长提出申请。

    民事案件应当在审理期限届满十日前向本院院长提出申请；还需延长的，应当在审理期限届满十日前向上一级法院提出申请。

    行政案件应当在审理期限届满十日前向省法院提出申请。

    当以上情形出现后，案件承办人应当将该情形形成书面意见汇报给院长，院长签字同意延长审限后，将签字的书面意见转交给院审判管理办公室，审判管理办公室依规定对案件进行审批，并对书面意见进行分类、归档。

    需要延长办案期限的，应在延长审限的情形出现后三日内填写审批表送有批准或者决定权限的庭长、院长或上级法院审批。

    审判业务部门应当将上述审限变更的情况及时通知当事人以及有关机关，并及时将依法批准或决定的审限变更审批表，按照有关规定送审判管理办公室办理审限变更事宜。

    四、各类案件扣除审限的审批标准及程序

    案件承办人在审理案件过程中往往会遇到各种情形使案件暂时无法开展下去，这些情况归纳起来大概有中止、不计入等情形，针对这些情况应当具体分类，进而对案件扣除审限进行科学管理，具体为案件符合下列情形的都应当依法进行审限扣除。

    有下列情形之一的，中止案件的审理（执行）：

    （一）刑事案件

    1、自诉人或被告人患精神病或者其他严重疾病，以及案件起诉到法院后被告人脱逃或下落不明，致使案件在较长时间内无法继续审理的；

    2、由于其他不能抗拒的原因，使案件无法继续审理的。

    （二）民事案件

    1、一方当事人死亡，需要等待继承人表明是否参加诉讼的；

    2、一方当事人丧失行为能力，尚未确定法定代理人的；

    3、作为一方当事人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；

    4、一方当事人因不可抗拒的事由，不能参加诉讼的；

    5、本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的；

    6、其他应当中止诉讼的情形。

    （三）行政案件

    1、原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的；

    2、原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的；

    3、作为一方当事人的行政机关、法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；

    4、一方当事人因不可抗拒的事由不能参加诉讼的；

    5、案件涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释或者确认的；

    6、案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的；

    7、各方当事人明确表示要求人民法院协调解决争议并同意对案件中止审理的；

    8、其他应当中止诉讼的情形。

    （四）执行案件

    1、申请人表示可以延期审理的；

    2、案外人对执行标的提出确有理由的异议的；

    3、作为一方当事人的公民死亡，需要等待继承人继承权利或者承担义务的；

    4、作为一方当事人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；

    5、人民法院已受理以被执行人为债务人的破产申请的；

    6、被执行人却无财产可供执行的；

    7、执行的标的物是其他法院或者仲裁机构正在审理的案件争议标的物，需要等待该案件审理完毕确定权属的；

    8、一方当事人申请执行仲裁裁决，另一方当事人申请撤销仲裁裁决的；

    9、仲裁裁决的被申请执行人依据民诉法二百一十七条第二款的规定向人民法院提出不予执行请求，并提供适当担保的；

    10、其他应当中止的情形。

    下列期限不计入审理、执行期限

    （一）刑事案件

    1、因另行委托、指定辩护人，法院决定延期审理的，自案件宣布延期审理之日起第十日止准备辩护的时间；

    2、由于当事人申请回避而不能进行审判决定延期审理十日内的时间；

    3、公诉人认为需要补充侦查，提出延期审理建议后，合议庭同意延期审理的期间；

    4、因当事人、诉讼代理人、辩护人申请通知新的证人到庭、调取新的证据、申请重新鉴定或者勘验，法院决定延期审理一个月之内的期间；

    5、对被告人检举、揭发他人犯罪行为需要查证核实决定延期审理一个月之内的期间；

    6、对被告人做精神病鉴定的期间；

    7、再审期间，检察院查阅案卷超过七日后的时间。

    8、上级法院通知暂缓审理的期间。

    9、其他确需扣除的期间。

    （二）民事案件

    1、民事案件公告、鉴定的期间。

    2、审理当事人提出的管辖权异议和处理法院之间的管辖权争议的期间。

    3、民事案件由有关专业机构进行鉴定、审计、评估、翻译和资产清理的期间。

    4、当事人申请追加被告或者第三人以及增加、变更诉讼请求后给预答辩、举证的期间。

    5、中止诉讼至恢复诉讼的期间。

    6、上级法院通知暂缓审理的期间。

    7、其他确需扣除的期间。

    （三）行政案件

    1、行政案件公告、鉴定的期间。

    2、审理当事人提出的管辖权异议和处理法院之间的管辖权争议的期间。

    3、行政案件由有关专业机构进行鉴定、审计、评估、翻译和资产清理的期间。

    4、当事人申请追加被告或者第三人以及增加、变更诉讼请求后给预答辩、举证的期间。

    5、中止诉讼至恢复诉讼的期间。

    6、上级法院通知暂缓审理的期间。

    7、其他确需扣除的期间。

    （四）执行案件

    1、执行案件由有关专业机构进行鉴定、审计、评估、翻译和资产清理的期间。

    2、被执行人及案外人提出执行异议的期间。

    3、当事人达成执行和解或者提供执行担保后，执行法院决定暂缓执行的期间。

    4、上级法院通知暂缓、执行的期间。

    5、执行中拍卖、变卖被查封、扣押财产的期间。

    6、其他确需扣除的期间。

    当案件承办人在办案过程中遇到以上情形时，应当形成书面意见报审判长批准，形成合议庭意见，简易程序的报庭长批准形成书面文件，经主管院长同意后，报送审判管理办公室。审判管理办公室对合议庭意见或庭长签署的意见进行形式审查，之后对案件扣除审限情况进行审批，并将书面文件进行整理备案，使扣除审限情况严格符合规定。

    需要中止、扣除办案期限的，应在中止、扣除审限的情形出现后三日内填写审批表送有批准或者决定权限的庭长、院长或上级法院审批。

    审判业务部门应当将上述审限变更的情况及时通知当事人以及有关机关，并及时将依法批准或决定的审限变更审批表，按照有关规定送审判管理办公室办理审限

    五、依法告知当事人，切实提高司法效率

    当人民法院在办案过程中，遇到延长、中止、不计入等扣除审限的情形时，应当依法告知当事人，使当事人享有异议的权力，该异议以当事人签字的方式予以体现，并且该异议要向审判管理办公室备案，审判管理办公室对当事人有异议的案件进行重点监管，严格审查审限变更期限，并且定期进行通报，切实维护当事人合法权益，提高司法效率。

    六、结语

    综上所述，笔者认为，在现行法律未改动之前，各级人民法院要高度重视审限的意义，最大限度的避免各种弊端的产生。把延长、扣除审限问题当成现行工作的重点来抓，是实现法院审判工作科学发展的前提，是对社会主义法治理念的升华与实践。审限问题的解决是 “人民法官为人民”的基础，是“公正、效率、廉洁、为民”主题活动的要求，是当代政法干警核心价值观教育的着眼点，是“为大局服务、为人民司法”的基石。

    以上是笔者从法院内部与外部两个方面对人民法院审限延长、扣除的监督与制约中存在的问题及对策等方面陈述的个人意见，挂一漏万，希望引起大家对审限的延长、扣除监督与制约的问题的关注，使司法的透明度进一步增强，使人民群众感受到审判活动过程及结果是高效、公正的，树立人民法院公正司法的良好形象与司法权威。

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