交通事故认定书之法律属性与证据效力

    人民法院在审理机动车交通事故责任纠纷案件中，[1]经常接触到公安机关交警部门作出的交通事故认定书。[2]但由于对这种交通事故认定书的法律属性及证据效力认识上存在差别，因而在认证和采信标准上出现失误，以致在一个地区甚至一个法院所办的案件都不一致。本文拟从交通事故认定书的法律属性、证明效力及司法采信标准与要求等方面酌予探讨，以促进该认定书之规范认定。

　　一，交通事故认定书之法律属性分析

　　《道路交通安全法》第七十三条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的依据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”结合公安部公交管（2008）号《道路交通事故处理工作规范》的规定，交通事故认定书应当具有以下法律属性：

　　第一，交通事故认定书是公安机关交通执法程序正当性的核心证明文件

　　按照《道路交通法》的要求，公安机关交通管理部门接到交通事故报警后，首先应当立即指派交通警察赶赴现场，组织抢救受伤人员，并采取措施尽快恢复交通；对事故现场进行勘查、检查，收集证据，必要时扣留事故车辆以备核查；对当事人的生理、精神状况进行专业性检验或委托专门机构进行鉴定。然后，根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和检验、鉴定结论，制作出交通事故认定书，载明交通事故的基本事实，成因和当事人的责任。这表明，一起交通事故发生后，公安机关交警部门从接警开始，即迅速派员赶赴事故现场，紧急实施一系列职能工作，直到查明事故的事实、成因和当事人责任，并通过交通事故认定书的形式全面记载和反映。由此，交通事故认定书是公安机关在交通执法中的履职记录，是公安交警部门执法程序正当性的起核心证明作用的法律文件。

　　第二，交通事故认定书是公安机关交警部门处理交通事故的主要法律文书

　　按照公安部《道路交通事故处理工作规范》规定，交警部门在处理交通事故的各阶段和各个环节，都应当依法制作工作性法律文书。比如：交警指挥中心接到交巡警报案，通过询问后并作记录，指挥中心处置交通事故警情时应当作好记录；肇事车辆已逃逸的，公安机关交警部门应发布协查通报或者通辑令；交警在现场勘查中，应当测试事故车辆驾驶员酒精含量，通过照相、摄像、绘图、并制作现场堪查笔录，制作辨认笔录，制作事故车辆检验、鉴定报告，尸体体验报告，伤情鉴定报告；交警在现场调查之日起七日内应当向交通事故处理机构负责人提交道路交通事故调查报告（疑难案件应组织交警对调查报告进行集体研究，形成集体研究意见提交公安交警部门负责人审批）等。上列这些书面文书均属执法中的法律文书，反映各个阶段或各个环节的工作内容。但这些法律文书却不具有交通事故认定书所具有的特定法律属性，因为，交通事故认定书对交通事故的认定与处理，具有整体性、终结性和权威性。

　　第三，交通事故认定书是公安机关交警部门处罚交通事故责任人的直接法定依据

　　《道路交通事故处理工作规范》第七十一条规定：“公安机关交通管理部门应当在作出交通事故认定书之日起五日内，按照《道路交通安全违法行为处理程序规定》，依法对当事人的道路交通安全违法行为作出处罚。”按照《道路交通事故处理工作规范》第十一章“处罚执行”的规定，公安机关交警部门对当事人的道路交通安全违法行为作出的处罚，主要是指：一，扣押当事人机动车驾驶证的处罚；二，当接到人民法院对机动车驾驶人的有罪判决书或者证明机动车驾驶人有罪的司法建议函后，作出依法吊销机动车驾驶证的处罚；三，同时具有逃逸情形的，按照《道路交通安全法》第一百零一条第二款的规定，作出终身不得重新取得机动车驾驶证的决定；四，专业运输单位的车辆六个月内两次发生一次死亡三人以上的道路交通事故，且该单位或者车辆驾驶人对事故承担全部责任或者主要责任的，事故发生地的县级公安机关交警部门应当将专业运输单位车辆肇事情况录入全国公安机关交通管理信息系统，并将处理意见转递专业运输单位公安机关交警部门，由其依法处理。因此，交通事故认定书是公安机关作为自己处理交通事故的证据，是公安机关对交通事故责任人作出行政处罚的依据，是公安机关对交通事故损害赔偿进行调解的依据。[3]

　　二，交通事故认定书之证据效力判断

　　前面分析交通事故认定书之法律属性，是就制定机关的对内效力而言。事实上，交通事故认定书作为公安机关认定和处理交通事故的法定法律文件，同样具有对外之法律效力。此种法律效力至少表现为两大范围，一是从公诉刑事案件而言，如果交通事故责任人的行为构成犯罪，则该交通事故认定书既将成为检察机关提起公诉之证据，又将成为人民法院定罪量刑之证据。二是从民事诉讼而言，凡公安机关交警部门接警受理并按程序办理的交通事故案件，所制作并送达给当事人的交通事故认定书，在未申请交警部门调解或调解无效的情况下，在相关组织协调不拢或双方当事人协商不成的状况下，当事人都可持交通事故认定书诉至法院，主张侵权损害赔偿。籍此，交通事故认定书则成为起诉人主张索赔的基本证据，甚至成为人民法院审理机动车交通事故责任纠纷案件的诉辩焦点。笔者这里所要研究的，仅限于人民法院在审理机动车交通事故责任纠纷类民事案件中，交通事故认定书的证据效力判断。这一问题可从两个方面研究：

　　其一，人民法院审理机动车交通事故责任纠纷案件中对待交通事故认定书的基本走势。

　　人民法院在办案实务中，关于对待交通事故认定书的基本走势，主要归纳为两种类型：一是“注重审查型”， 即坚持民事证据的审查认定标准，对交通事故认定书进行客观性、相关性及合法性审查。主要理由有二：民诉法规定的当事人无须举证证明的事实中并不包括公安机关交警部门所作的交通事故认定书；交警部门所作的交通事故认定书所起的只是证据作用，其本身并不直接产生确定当事人之间权利义务的法律后果。[4] 正是基于此，目前此类“注重审查型”已成为人民法院对待交通事故认定书之基本类型或基本走势。二是“盲目肯定型”，即不持怀疑的完全肯定交通事故认定书的证据效力。理由是：交通事故认定书是公安机关交警部门依职权作出的交通事故发生的事实、成因及当事人责任等认定的法定文书，具有客观性、技术性和权威性，且法律已明确规定其不具有可诉性，[5]当然可以作为民事审判的证据使用。认定书是一项专业性和技术性都很强的工作，要求精通法律但却不精通技术鉴定的法官对事故责任重新认定是不现实的。[6]此类型虽然并非民事审判之主流，但却由于认证编差引发案件误判，导致上诉改判或者发回重新，甚至启动再审机制纠错。作为一种司法教训，民事审判法官须当引以为戒。

　　其二，交通事故认定书证据效力应当如何认识、分析和判断

　　对于交通事故认定书的证据效力如何认识与判断的问题，至少应当弄清以下三点：

　　第一，交通事故认定书是否属于法律上所称之证据。《民事诉讼法》第六章“证据”部分仅对证据的分类、举证原则及证据收集和判断等作出了规定，却未能对何谓证据下定义。《行政诉讼法》第五章“证据”部分同样未对证据作出定义性规定。《刑事诉讼法》第五章“证据”部分之首条（第四十二条）规定：“证据案件真实情况的一切事实，都是证据。”这表明，一切能够证明案件真实情况的事实，就是证据。从而也表明，证据的基本属性只能是客观性、相关性和合法性。[7]公安机关交警部门所作出的交通事故认定书，执法主体和执法程序合法，具有合法性；通过现场勘查并溶入技术含量，具有客观真实性；揭示案件发生的时间、地点、事故成因与责任人及其事故车辆，与案件发生之事实具有相关性（联系性）。因此，该认定书属于证据，而且按照《道路交通安全法》的规定，属于法定证据。

　　第二，交通事故认定书属于什么类型之证据。如果单从《民事诉讼法》第六十三条的证据分类（七种）看，交通事故认定书应当属于公文书证。这是因为，该认定书既不同于鉴定结论，也不同于证人证言，更不同于一般书证，它是由特定的公安机关交警部门所制作，当属公文书证，具有较高的证明效力。[8]如果单从《民事诉讼证据规定》第二十九条和第三十条的规定看，交通事故认定书是在现场勘查笔录的基础上形成的交通事故的结论性文件，它融交警的专业性与技术性于一体，又属于鉴定结论报告文本。[9]如果从当事人提起诉讼的“诉”的性质及人民法院审理案件的类型化看，交通事故认定书则属民事证据之性质。理由是：“交通事故认定书是公安机关交通管理部门依据专业技术对交通事故成因的一种技术鉴定，属于一种民事证据。[10]上列几种分析，笔者认为，来自最高人民法院专家法官的最后一种意见，定性是准确的。按照《民事诉讼证据规定》的界定，无论公文书证还是鉴定结论报告，均属于民事证据，也均属法官应当审查之列。

　　三，交通事故认定书之审查判断的基本原则

　　由于公安机关交警部门所作出的交通事故认定书，兼具专业性和技术性等特点，因而对交通事故的事实认定、成因分析及事故当事人责任认定，都具有其他证明材料不能取代之证明效力，因而成为人民法院审理机动车交通事故责任纠纷中法官审查判断证据的重点和难点。根据笔者的实践经验，结合相关专家学者的理论分析，笔者认为，在审判实务中对交通事故认定书的审查判断时，应当把握以下基本原则：

　　第一，不与法律冲突原则

　　不与法律冲突原则，是任何证据之合法性原则的应有之义，是任何证据能被法官采信作为定案依据的首要条件或基本条件。如果某一证明材料本身即与现行法律规定相悖，则当然不具备证据之法律效力。比如：行人朱某于2008年8月15日正在路过城市的人行横道时，被被告杨某驾驶两轮摩托车撞倒，抢救无效死亡。公安机关交警部门经过现场勘查，作出交通事故责任认定书，认定被告杨某与死者朱某对交通事故负同等责任。该案诉至某县人民法院后，由于合议庭意见分歧，提请审判委员会讨论。经审判委员会讨论统一意见认为：被告杨某在临近人行横道时，理应遵守交通规则停车避让，却急速抢道行驶，从而撞伤行人朱某致其抢救无效死亡，故被告杨某应承担全部责任，因而交通事故认定书认定同等责任，属于责任认定错误，不能作为本案裁判依据。[11]笔者认为，该院审判委员会的讨论决定是正确的。这是因为：城市街道设立的人行横道称作“斑马线”，该“斑马线”之作用在于警示过往车辆注意避让，因而“斑马线”被称之为行人的安全线和车辆的避让线。[12]在“斑马线上车撞人，驾驶人员当负全部责任，此乃世界各国通用之“斑马线规则”。本案被告杨某不但违反“斑马线规则”，且直接违反《道路交通安全法》第四十七条关于“机动车行经人行横道时，应当减速行驶，遇行人正在通过人行横道时，应当停车避让”的规定，该认定书直接违反法律规定，当然不应采信为定案根据。

　　第二，程序正当性原则

　　司法程序是一条司法正义的生产线。[13]公安机关交警部门作出交通事故认定书，正如前面所述，应当按照《道路交通安全法》第七十三条的规定程序制作，并应按其内部规章《道路交通事故处理工作规范》规定的特定程序制作。这些法律程序，是保证交通事故认定书能够正确产生的程序规范和操作要求，一旦程序不到位，则交通事故认定书所认定的事故事实及成因分析抑或责任人的责任认定就可能走样，如同生产线上凡操作违规，即可能产生瑕疵产品或者劣质产品。就交通事故认定书的产生过程看，必须是交通警察亲临事故现场，完成了现场勘查、检查、调查情况和相关的检验、鉴定结论之后，方能制作交通事故认定书，严格而忠实地体现交通事故处置的专业性和技术性特色，任何的走捷径或者偷工减料甚至想当然作出交通事故认定书，一般法官都可以从各阶段操作时间的推算分析出交通事故认定处理的程序瑕疵。必要时，法官还可走访出过现场的交通警察及相关技术部门，去伪存真，查明程序操作是否正当合法。

　　第三，依法质证原则

　　庭审中对于存疑之证据，聪明的法官或有经验的法官往往认真组织庭审中的证据质证，借当事人之间的证据对抗和质证辨论，澄清疑点，以丰富自己对疑点证据的判断认定。从当前各地法院审理机动车交通事故责任纠纷情况看，由于该类案件涉及较多专业性、技术性问题，因而案情较一般侵权纠纷复杂，且索赔金额大，加之保险公司必须参加诉讼，所以一般当事人都委托有律师参加诉讼，有的法院还聘请专家作为辅助性证人出庭解疑，这给法官有效组织庭审质证创造了条件。因此，法官应当在坚持“谁主张，谁举证”证明规则的基础上，严密组织庭审质证，对交通事故认定书这一核心证据，按照证据客观性（真实性）、相关性（联系性）、合法性（含合理性）组织各方质证和辩论，尤其注意倾听出庭律师、专家辅助证人、鉴定人的意见，从本证与反证的对衡中发现问题，从指控与反驳的论辩中求证真伪，从整个事故现场的资料与交通事故认定书的表述中寻找疑点，从而将质证的过程变为法官释疑解惑的心证形成过程，保证交通事故认定书的采信建立在客观、真实、合法的基础之上。

　　注释

    [1] 在最高人民法院2011年颁布的《民事案件由规定（试行）》中，交通事故的案由列入第一部分“人格权纠纷”中，全称为道路交通事故人身损害赔偿纠纷。2011年2月最高人民法院修改的《民事案由规定》中，案由调整到第九部分“侵权责任纠纷”中，改称为“机动车交通事故责任纠纷”。

    [2] 在《道路交通安全法》颁布前，公安机关出具的认定书全称为“交通事故责任认定书”。《道路交通安全法》施行后，该认定书全称改为“交通事故认定书”。

    [3] 付国华、徐海根、杨正东：《高速路上发生涉保险交通事故时的举证责任分配》，载《人民司法•案例》2011年第20期，第94页。

    [4] 参见《公检法办案指南》2009年第5辑，第151-152页“专家答疑”。

    [5] 《道路交通安全法》实行以前，交通事故责任认定书被视为公安机关的具体行政行为而纳入行政诉讼范围。《道路交通安全法》施行之后，公安机关的交通事故认定书被认为不具有可诉性，即不作为具体行政行为纳入行政诉讼受案范围。

    [6] 参见《中国审判》2008的第11期，第90页，陕西省西安市中级人民法院关于交通肇事案件的专业调研报告。

    [7] 曾庆敏主编：《精编法学辞典》，上海辞书出版社2000年12月第1版，第515页。

    [8] 同注释[3] 第95页。

    [9] 同注释[6]

    [10] 李明义：《交通事故损害赔偿案件审判实务研究》，载《法律适用》2010年第7期，第25页。

    [11] 参见重庆市奉节县人民法院（2010）奉法民初字第777号民事判决档案。

    [12] 王维永：《斑马线上车撞人的责任认定问题》，载奚晓明主编《民事法律文件解读》2010年第9集。

    [13] 蒋惠岭：《司法程序观》，载2003年10月23日《人民法院报》。

　　（作者单位：重庆市奉节县人民法院）

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