浅论我国农村社会救助法律制度

    摘要：改革开放三十多年来，我国的人民生活水平有了很大的提高，取得了世人瞩目的成就，但仍然存在大量的农村弱势群体，这些长期生活在农村地区的弱势群体并没有得到足够的重视。目前在我国城市虽然己经建立了相对完善的社会救助制度，但是在关于农村弱势群体救助方面还存在着较大的不足。

    关键词：农村社会救助；法律制度；弱势群体

    引言

    社会救助法律制度作为社会保障制度的基础，具有维护社会稳定、保障公民基本需求的作用，是社会秩序的“稳定器”、经济运行的“减震器”和社会公正的“调节器”，从某种意义上说社会救助法律制度就是构建和谐社会的“安全阀”。而我国农村社会救助法律制度的建立和完善，更可以直接改善我国农村地区低收入人群的生活，扭转长期以来城乡收入差距过大的局面，让更多的人享受社会发展的成果。农村社会救助制度对于增加农村收入，解决“三农”问题，在维护社会的稳定和可持续发展方面具有重大的现实意义。

    一、我国农村现行的社会救助制度

    新中国成立60多年以来，我国在农村实施的社会救助制度主要有:五保供养制度、农村最低生活保障制度、自然灾害救助制度、农村医疗保险制度、特困户救助制度、农村扶贫救助制度等。

    1.五保供养制度。

    农村五保制度是指面向农村中的三无老人（无法定抚养人、无劳动能力、无生活来源）、孤儿和残疾人的一项社会救助制度，在我国农村地区得到了长期的执行。1994年，国务院颁布了《农村五保供养工作条例》，该条例是我国第一部专门关于五保供养工作的专门法规，对五保供养的对象、供养内容、经费来源都做了明确的规定，还规定五保资金主要由乡统筹和村提留费负担。2006年国务院重新修订了《农村五保供养工作条例》，该条例将五保资金的支出纳入了地方财政开支预算，对于经济困难的地方中央财政予以适当补助，该项制度使农村五保供养的资金得到落实，保障了五保对象的基本生活需求。截至2011年10月，全国农村五保供养对象总人数达到552. 6万人，为179. 2万名五保对象提供集中供养服务，集中供养率达到32. 4%，基本上实现了应保尽保。

    2.最低生活保障制度。

    农村最低生活保障制度是对农村家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的家庭，按当地最低生活保障标准给予救助的制度，是在农村特困群众定期定量生活救济制度的基础上逐步发展和完善的一项社会救助制度。在农村建立最低生活保障制度，有利于保障农民的基本生存权利，解决农村贫困人口的问题；有利于社会保障体系的建立和完善，三农问题的妥善解决；对于解决城乡二元结构，维护农村地区的稳定和发展，让农民共享社会发展的成果有着极为重大的意义。截止2011年10月，全国31个省区市的所有涉农县（市、区）都出台了农村低保政策，普遍建立和实施了农村最低生活保障制度，使得农村享受低保人数已达5290. 8多万，农村最低生活保障户数达到2622. 8万户，有力的保证了农村中贫困人口的基本生活需求，给广大贫困群众带来了实实在在的好处。

    3.自然灾害救助制度。

    自然灾害救助制度是指国家和社会依法向因遭受自然灾害袭击而造成生活贫困的社会成员提供一定的物质帮助，以保证其维持最低生活水平，帮助灾民恢复自身生存能力的社会救助制度。虽然我国幅员辽阔，自然资源丰富，但人口众多，自然地理、地质构造复杂，气候条件多变，地质灾害分布广泛，发生频率较高，是世界上地质灾害严重的国家之一。为了更好地指导我国的灾后救助制度，国家又在2011年11月修订了《国家自然灾害救助应急预案》，分总则、组织指挥体系、应急准备、信息管理、预警应、应急响应、灾后救助与恢复重建、附则等八部分，应急预案的制定可以确保以后的自然灾害救助工作更加规范、科学，减少自然灾害所造成的损失。

    4.农村医疗救助制度。

    农村医疗救助制度指政府通过提供财政、政策和技术上的支持使农村地区的贫困群众直接获得部分或全部的基本医疗健康服务，以改善农村地区贫困群体健康状况的一项社会救助制度。在2010  年，我国投入农村医疗救助资金为86. 4亿元，比2009年的58. 6亿增长了27. 8亿元，更是2005年5. 7亿的15. 16倍，有力地支持了农村医疗救助事业的发展，对于农村地区社会的稳定和经济的发展起到了积极的作用。

    5.特困户救助制度。

    农村特困户是指那些因病致残而丧失劳动能力、鳃寡孤独、因灾害等原因造成家庭生活常年困难的农户。如何解决好这部分群众的生活问题，是改革开放以来民政部门面临的一个重要难题。我国当时的经济条件下在全国范围内推行最低生活保障制度还存在一定的困难。2003年初，民政部通过对农村困难群体的调查，制定了对生活极度困难、自救能力很差的农村特困户的救济办法，对特困群众发放《农村特困户救助证》，实行定期定量救助，以制度化的形式来规避农村社会救助工作中的任意性，切实保障农村特困群体的基本生活需求。2006年底，国家提出在全国推行农村最低生活保障制度，国家从政策上支持和资金投入上予以保障，我国绝大多数农村特困户也将转而享受农村最低生活保障制度。相信随着农村低保制度的全面普及，农村特困户定期救助终将并入农村最低社会保障制度。

    6.农村扶贫救助制度。

    新中国成立后，特别是1978年我国实行改革开放政策以来，我国在经济建设的过程中，在全国范围内实施了以解决农村贫困人口温饱问题为主要目标的有计划、有组织的大规模扶贫开发。国家在2000年实施的扶贫标准是865元，到2007年底调整为1067元。根据国家在2011年11月29号召开的全国扶贫开发会议，我国将在农村的扶贫开发标准调高到2300元，大幅提高扶贫标准，意味着直接改善低收入人群的生活，让更多民众共享改革发展的成果。此次会议部署了未来十年的扶贫开发工作，在会议上通过的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》明确提出，到2020年要稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，保证贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域接近全国平均水平，扭转城乡差距扩大的趋势。我国的扶贫开发由此进入了一个新的时期。

    二、我国农村社会救助法律制度存在的主要问题

    虽然我国目前建立很多关于农村社会救助的法律制度，但是我们还应该清醒地认识到我国农村社会救助法律制度建设仍存在不少问题和困难。主要表现在:

    1.救助水平依然偏低。

    城乡二元格局是我国经济社会的显著特征，如同我国现行很多经济社会政策一样，我国在社会救助制度的设置方面依然实行城乡分治，未能实现城乡居民同等对待。在制度设计上依然实行城市和农村的区别对待，造成农村和城市相比在救助标准、救助项目、配套救助等诸多方面差异明显，救助水平存在较大差距。目前我国财政用于社会救助方面的资金比例占全部财政支出的5. 48%，而埃及是11. 9%，泰国是7. 24%，马来西亚是7. 20%，与发展中国家相比，我国则政用于社会救助方面的占国民生产总值的比例，不足0. 2%，甚至低于越南、蒙古等周边国家，国家公共财政投入的不足，已成为制约我国社会救助在农村进一步推进的主要因素。资金投入的不足使部分贫困地区，特别是中西部山区只能覆盖到绝对贫困人口，人数众多的低收入群体依然无法享受农村低保制度的救助。这些地区还有许多处于低保边缘的困难群体，按照政策规定无法享受低保制度的救助，也就无法享受与低保制度挂钩的医疗救助、教育救助和法律救助等救助制度，难以享受到政府的关心和社会的帮助。

    2.救助对象确定困难。

    我国农村人口众多，多占全国人口总数的一半以上，能享受到社会救助制度的人数却十分有限。由于社会救助资金不足，救助对象多，我国农村的救助标准一直偏低。并且救助对象难以有效确定，农村实际救助对象要小于贫困群体的范围，救助对象在准确识别、确定的过程中面临着许多现实的难题。因为缺乏具体的贫困和救助标准，缺乏必要的法律依据，加上各地经济发展情况的差异，因此在判断一个家庭是否贫困时，标准无法统一，农村的社会救助工作难以有效覆盖所有困难群体，无法做到应保尽保。面对农村地区严峻的贫困现实，各级政府部门虽然也知道贫困现象的存在，由于缺乏权威的贫困数据，对贫困人口的结构、贫困程度和总量却往往也是心有余而力不足。加上没有统一的法律法规的引导，在进行救助决策时经常拖而未决，大大延缓了农村社会救助工作的效率。

    3.救助立法严重滞后。

    自建国以来，我国社会救助工作的开展己经有60多年的历史，但是至今我国仍没有制定一部全国性的社会救助法律，造成我国的社会救助工作处于长期无法可依的状态。虽然国务院、民政部和各地方政府不断出台关于社会救助工作的方针政策，但这些对于有效指导我国的社会救助工作来说，还是远远不够，社会救助工作需要在一个法制的环境中依法进行。我国农村的社会救助工作就长期处于无法可依、无程序可循的无序状态。目前法规方面仅有国务院颁布的《农村五保供养工作条例》，在规章方面也仅有《农村敬老院管理暂行办法》、《民政部、卫生部、财政部关于实施农村医疗救助的意见》、《县级农村社会养老保险方案》、《农村养老保险基本方案》、《关于进一步做好社会养老保险工作的意见》等。法律法规的缺失严重影响了我国农村社会救助制度的建设。

    4.救助缺乏有效监管。

    有学者认为，“中国的法律制度其实最大的问题不是制定问题，而主要是执行和监督执行问题，尤其是监督问题。”农村社会救助法律制度安排方面同样存在这样的问题，立法机关制定的合理的法律法规是否能得到有效的执行和落实，还要看执法者有多大的执行决心和意志，是否愿意国家和社会对其执行过程的监督。在农村社会救助法律制度实施的过程中普遍存在着照顾亲戚朋友、私自挪用救济款、甚至也会有贪污现象的发生，这些违法现象层出不穷，与农村社会救助法律制度缺乏相应的监督机制不无关系。权力失去有效监督就容易导致腐败，合理的制度失去监督就形同虚设，还可能会造成新的社会不公现象的产生。从有法可依、有法必依的角度来看，农村社会救助制度需要一套完善的监督机制来确保其贯彻落实。

    5.救助体系不完善

    我国的农村社会救助管理体制不健全，缺乏统一的组织和领导，管理体制上多头监管，部门分割的问题依然存在。救助工作既要涉及民政、教育、卫生部门，又会关系到司法、工会、妇联、计生等机构。各部门在具体实施救助时一般由部门独立承担，无法形成合力。这种管理模式不仅增大了协调任务和难度，也容易造成救助资源的浪费，影响救助的实际功效。在救助资金的管理方面，各级财政部门的救助预算归财政部门管理;其他部门和所属单位职工的捐款由各部门自行管理，部门自行确定救助对象自行发放救助资金;企业和其他救助捐款由民政部门管理并负责发放。这样不同部门之间的救助资金由自己管理，容易造成部门救助对象重复和一些需要救助的困难群众长期得不到救助现象的发生。

    三、如何完善我国农村社会救助法律制度

    （一）科学界定农村社会救助的对象和标准

    为了能使农村社会救助法律制度规范、有序可持续的发展下去，首先就需要科学界定农村社会救助的对象和标准。

    1.农村社会救助对象的界定。

    由于城乡发展水平的差异，我国城市居民基本上享受了宪法规定的物质保障权利，而作为农村居民对宪法规定的大部分权利却无法享有，无法做到“应保尽保”。因此，若想真正实现农村社会救助的目标，就需要首先界定社会救助的范围，即规定满足什么条件的对象才有机会享受社会救助。总体上讲，社会救助对象包括需要长期接受救助的人和需要短期接受救助的人。一般而言，前者主要包括经过家庭情况摸底调查核实的生活在贫困标准以下的人，后者则指可以直观判断是否处于经济贫困状态需要接受救助的人，如遭遇自然灾害需要及时救助的人群。

    2.农村社会救助标准的界定。

    社会救助对象包括需要长期接受救助的人和需要短期接受救助的人，在实际操作过程中，如何准确判断居民是否真的属于生活困难群体，需要接受国家提供的社会救助，也是需要首先考虑的问题。确定农村居民是否属于贫困，应该以当地最低生活保障线为基准，参照个人家庭具体情况来确定。

    （二）加大资金投入，拓宽农村社会救助资金来源

    我国农村经济基础相对薄弱，农村社会救助与城市社会救助存在明显的差距，这和我国城乡贫困人口的规模不相符合，因此应该加大资金投入，拓宽农村社会救助的资金来源，确保农村社会救助工作获得充足的资金支持，提高农村社会救助水平。为了做好社会救助工作，我国在开展农村社会救助工作时就应该理清社会救助中的政府责任与社会责任的界限，分清哪些职能可以交由社会来做，哪些职责必须要政府来承担完成，将不必由政府承担的职责归还社会，充分界定农村社会救助工作中的政府责任和社会责任。政府只需要对交由社会完成的责任做好监督和管理就好，既可以保证政府和社会各司其责、各负其责，在减少政府行政成本的同时，又最大限度地动员社会民间组织的参与，将会极大地促进我国农村社会救助工作的发展。

    （三）完善农村社会救助立法

    只有社会救助法制健全，才一能保证社会救助事业的顺利发展。因此，通过立法建立健全我国农村的社会救助制度，为社会主义市场经济的建立和发展提供良好的法律环境已成为当务之急。国家在1999年制定了《城市居民最低生活保障条例》，标志着我国城市居民最低生活救助制度的基本建立，农村居民最低生活救助制度的建立已经迫在眉睫。只有通过立法的完善才能保障农村最低生活保障制度的顺利运行，这不仅是农村社会经济发展的需要，也是市场经济正常运转的保证，更是农村居民最低生活保障制度顺利实施的法律依据。因此，加快《农村最低生活保障条例》的出台应尽早纳入国家的立法议程。在此基础上，国家立法机关也应尽快制定全国统一的《社会救助法》，以法律的形式对我国的社会救助工作加以规范。法律可以明确规定社会救助工作中各部门的权利和义务，才能有效解决当前社会救助工作中的部门利益冲突问题，保证社会救助工作的有效运行。

    （四）加强农村社会救助的监督管理

    我国当前的社会救助工作没有统一的管理机构，在实际运行的过程中各部门各自为政，在救助过程中缺乏协调和沟通，导致社会救助工作在实际救助中效率不高。同时由于缺乏有效的监督管理，社会救助资金在发放过程中还容易出现贪污、挪用等违法行为，并且违法行为在事后难以有效查处，严重影响了社会救助的效果，民政部门和政府的公信力也受到质疑。为了进一步做好农村的社会救助工作，切实保障困难群众的基本生活，提高社会救助工作水平，有必要加强社会救助工作的监督管理。首先应该建立廉洁高效的行政管理体系，加强领导，形成合力。要建立政府主导、民政主管、部门协作、社会参与的社会救助机制，加强领导、科学规划、统筹协调、有序推进。其次要努力确保农村社会救助工作在阳光下运行，接受社会各界的监督。一是提高社会救助工作的公开透明度，按照政务公开的要求，及时向社会公布社会救助政策法规以及办事项目、资金安排、使用等情况。二是切实加强社会救助资金的监督管理，做到专款专用、专户专用，专户储存、封闭运行，确保救助款物及时足额发放到救助对象手中。

    （五）加强农村社会救助的基层建设

    目前，我国不少地方的社会救助工作还是人工管理，手工操作，工作效率不高，无法有效应对农村社会救助工作中面临的突发事件。与此同时，国外的社会救助工作已经实现了计算机管理的网络化、快捷化，通过网络与银行、社会保险、社会福利等部门的计算机实现联网，可以准确、快捷的查询申请人的相关情况。通过网络不仅可以使救助对象在最短时间内领取保障金，更可以做到对救助对象的动态监管。针对我国农村社会救助信息化建设的不足，需要中央和地方各级政府加大对社会救助工作信息化建设的投入力度，建立从中央到地方的四级社会救助信息化系统，实现社会救助的网络化管理，救助信息网络共享。通过信息化建设，切实提高社会救助工作的效率和规范化水平。

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