关于创建“无讼社区”的调研报告

    “无讼社区”是在党中央关于构建和谐社会精神指导下，中国大地上出现的崭新气象。所谓“无讼社区”，就是一种以社区为单位，借助社区居民对权利义务相互统一的认同感，对自身及对他人利益的关注度，将大量的矛盾纠纷通过“非诉讼”来化解机制。通俗的说，就是有了矛盾纠纷，不是在法庭上剑拔弩张打官司，而是在社区里心平气和协调解决问题。孔子所梦想的无讼社会终于在2500年后的今天实现了。 

     当今社会，经济的发展日新月异，人们在参与经济活动中往往会变成各自不同的利益主体，在追求自身利益最大化的同时，往往容易造成他人的利益受损，民事纠纷也随之越来越多的产生。同时，人们的法律意识与对个人权利的维护观念也不断增强。在这个观念的驱使下，法院就成为了人们维权的港湾，人们在面对各类矛盾纠纷时往往会想到上法院去解决。据统计，我国2010年民事一审案件收案数量为609万件，2011年为661万件，2012年1到9月为577万件。 民事纠纷案件的大量增加，占用了大量司法资源。同时人们受“诉讼至上”、“诉讼万能”等思想的影响易引发一些滥用诉权的行为的产生。面对大幅度增长的案件，在法院人力资源较为缺乏的情况下，再加上我国民事诉讼法对诉讼程序的规定，符合条件的，一审后可以二审，二审后还可以再审，有些案件甚至要进行十几次庭审才能解决问题，容易造成司法资源的浪费，同时也容易影响办案效率，进而影响公平正义的实现。更重要的是判决有时也往往在现实的困境中难以执行，并不能真正的解决问题，反而可能会激化更深的矛盾。这时候，诉讼前调解也越来越得到重视，因此“无讼社区”机制便应运而生。 

     金城江区是河池市的市辖区，位于广西西北部，全区土地总面积2340平方公里，辖14个乡镇，有壮、汉、苗、瑶等27个民族共31.21万人，作为河池市唯一的市辖区，是河池市政治、经济、文化和商贸中心，也是西南出海大通道必经之路和商品流通集散地，在西部大开发中处于承东启西的重要地位。 

     一、金城江区现行矛盾纠纷解决机制的短缺 

     在调研过程中，大量的资料说明，金城江区和其他地区乃至全国的情况都一样。目前矛盾纠纷解决机制呈现多元化的机制，现行机制主要有诉讼、行政调解、人民调解等矛盾纠纷解决方式，其中，诉讼占主导地位，其他的矛盾纠纷解决机制尚未完全发挥其应有的作用，造成矛盾纠纷解决机制的短缺。具体表现如下：

    1.人民调解没有充分发挥作用 人民调解是人民群众自我管理、自我教育的好形式，它对增进人民团结，维护社会安定，减少纠纷，预防犯罪，促进社会文明建设发挥了积极作用。但是，人民调解并没有充分发挥其上述功能，主要体现在基层调解组织调解的案件偏少，主动介入纠纷解决机制不完善，这直接导致大量本可在诉讼外解决的纠纷涌入法院。一方面，虽然可以通过法院的判决解决纠纷，但是并不能从根本上促进社会和谐，双方当事人往往对判决的不满而上诉或采取非正常手段上访，更是加剧社会关系的紧张和对抗，增加经济生活和市场运行的成本；另一方面，基层调解组织的作用不能充分发挥，既浪费矛盾纠纷解决资源，也进一步使群众对人民调解的作用产生质疑，从而人民调解在诉讼为主导的矛盾解决机制中逐渐弱化，甚至被社会边缘化。 

    2.行政调解不规范，效力性低 行政调解，包括基层政府调解、公安机关调解、婚姻登记机关调解和工商、卫生等行政部门调解等，具有便捷、高效、权威、成本低和专业性等优势。但是行政调解在当前纠纷解决机制中缺乏规范化和制度化，表现在以下几方面：一是行政调解的职能范围不确定。在整个调解过程中，行政主体有可能独立主持调解，起主导作用，也有可能仅仅参与主持，起辅助作用，抑或将调解作为一个形式，走过场，形同虚设。二是行政调解效力不明。行政调解不具有直接的强制执行力，使得调解效果受到极大的影响。行政调解往往是各个部门对其所属的专业性纠纷进行调解，但是现行的纠纷往往是带有重叠性的专业交叉，单一的行政部门很难定位在调解中扮演的角色。即使达成调解协议，如果当事人拒不履行或反悔，由于调解协议没有强制执行力，案件往往又进入诉讼程序，造成行政调解后又进行司法程序处理的解决矛盾资源的浪费，也影响当事人对行政调解的信心。 

    3.非正常涉法涉诉上访增多，非法私力救济行为冒头 非正常涉法涉诉上访增多，是近几年一个突出现象。从客观因素上说，一方面是法院的判决和执法水平、能力、方法欠缺；另一方面是当事人对判决无误的案件不服上访，而我们又缺乏非正常访行为缺乏有效的约束机制，造成在司法终局裁决之后，增设法外的救济手段，不符合司法最终解决的法治原则。违法私力救济现象开始冒头，集中的领域是债权纠纷，体现出来就是当事人借助非法黑势力的介入纠纷解决，主要的原因有：公力救济成本高、时间长；公力救济程序复杂，当事人无法提供有力证据证明事实；即使赢得官司，但是败诉方逃债不履行、造成无法执行；有些债权已过时效，债权人无法通过公力救济维护权利，就采用非法的自助行为。不管怎样，非正常的涉法涉诉上访与非法自力救济行为，影响国家司法机关的公信力，有损法律的权威性，破坏了纠纷解决机制的效率和权威。 

    二、创建金城江区“无讼社区”的有利条件、模式及功能 

    （一）创建金城江区“无讼社区”的有利条件 

    1.城区范围内的社区建设良好，民众维权意识增强 金城江区城区是河池市的市辖区，近十年来经济发展迅速。随着经济的发展，金城江区的社区建设有了长足的进步，居民的法律意识、自我保护意识也不断增强。当自身权益受到不法侵害后，大多居民都会自我保护或寻求相关途径进行救济，主要体现在提起诉讼或寻求相关调解机关进行调解。目前，社区内部无原则的冲突和无理取闹的现象少了，社区矛盾绝大部分是趋向自我保护和维护自身利益的实质性问题。纠纷类型主要集中在社区经济纠纷、社区服务等领域，而无诉社区的创建目的也正是将此类纠纷化解在社区内。 

    2.各乡镇纠纷案件类型稳定，调解处理结果良好 在金城江区城区以外的其余乡镇，法庭受理的纠纷主要集中在婚姻家庭、相邻关系上，而政府综治办、人民调解委员会受理的纠纷主要集中在山林，土地，水利三大纠纷上。以试点无诉社区的九圩法庭为例。（见表一、表二） 

     表1 近三年九圩法庭受理婚姻家庭、相邻关系案件数占总案件数的比例 

     表2 近三年来九圩法庭所管辖范围九圩镇、保平乡、长老乡镇府综治办受理山林，土地，水利三大纠纷所占比例 

    从表一、二来看，不论是法庭受理的婚姻家庭、相邻关系案件数占总案件数的比例，还是镇府的综治办每年所受理的山林，土地，水利案件占总受理的案件数，其比例都维持在相对稳定的水平上。而从目前来看，对于婚姻家庭、相邻关系以及山林，土地，水利纠纷的调解成功率都较高，对于这一类案件，完全可以交由社区的行政调解机关或基层调解组织进行调解，而人民法院则可以由审判此类案件的机关变作为调解提供必要专业法律咨询和帮助的机构，从而达到将矛盾化解在基层、解决在萌芽状态的目标。 

     金城江区日渐成熟的社区建设和日益增强的民众维权意识，能使民众对纠纷解决多元化机制有较强的适应性，在追求效益的市场经济社会，民众会选择更加经济高效的方式解决纠纷。金城江区创建无诉社区，其价值理念与民众追求的经济高效的思想相符合。 

    （二）、创建金城江区“无讼社区”的模式 无诉社区是通过党委牵头、法院主导、各部门参与、社区搭建平台的一种组织模式，倡导的是司法引导、行政参与和社区自治相结合、司法职能、行政职能和社会责任共同承担，进一步增加行政调解和人民调解的作用。 

    1.建立城区与各乡镇纵向网络化的调解机构 

    （1）城区模式 这点我们可以借鉴厦门模式，即根据社会主体之间特定的社会关系，以城区社区原有组织为载体，建立网络化的调解机构。（见表3） 

    从表3我们可以看出，小区联络员作为社区第一线的先锋队员，成为掌握社区动向的关键点。通过联络员预先发现、预先处理到上报至居委调委会的层级处理、层级上报至街道调委会，这是一个纵向的上下级网络。我们可以尝试在小区设立“无讼社区服务中心接待岗”统一受理纠纷，建立以小区调解员为依托，居委会调解室人员、司法所调解员为骨干，多层次的感知系统。 

    （2）农村模式 农村的经济结构、社会结构都与城区有一定差别，但是主体上也可以适用城区的纵向调解机构模式。通过村里的联络员、村民调委会、乡镇调委会、驻村法官形成上下联动、调处合力。 在这个体系之中，应注意农村浓厚的乡土人情特点，调解员农村社区调解员应当是“相对于当事者而言拥有能力、名声、威望或强制装置等一定的权力资源”的人员，具体说来包括思想素质好、群众威望高、基层经验丰富、热心公益事业等等。这种选择标准容易获得当事人的信任，从而解决矛盾。同时、调解员要接受基本的法律知识培训，熟练掌握法律基础，要充分运用“法、理、情、利、信、和”相结合的调解方式，引导当事人自行和解，接受调解。 

    2.形成政府多部门联合、社会团体组织参与的横向调解体系 政府综治办、维稳办、信访局、劳动局、建设局、公安局、司法局、法院既要明确职责，又要紧密配合，加强联系。对于在部门职责范围内的简单纠纷，各部门应积极解决，主动调处。对涉及多部门的纠纷，各相关部门应通力合作，对此，我们可以建立由各部门组成的专门办公室，负责联络协调各部门对复杂、跨部门的纠纷进行联合调处。例如金城江区法院九圩法庭受理韦某等6名原告诉被告吴某买卖合同纠纷系列案件后，考虑到该案被告吴某是应保平乡府要求建造群众文化中心，因资金不到位而引发的纠纷，九圩法庭积极联系保平乡府参与调解，经过协调，原、被告达成调解协议，纠纷顺利解决。 此外，处理纠纷过程中，我们还可以充分发挥社会团体组织的作用，例如邀请消费者协会参与消费者在消费过程产生的矛盾纠纷，通过专业的社会团体进行矛盾梳理，使当事人更能接受调解，提高调解认可度。 

    （三）“无讼社区”对解决矛盾纠纷机制的辅助功能 经调查研究，我们认为，“无讼社区”对矛盾纠纷机制的完善有众多辅助性功能。 

    1.“无讼社区”给予当事人纠纷解决机制的选择性 在权利之间和利益之间的冲突中，固然可以通过判断作出胜负分明的判断，但是也有可能通过协调达到“双赢”。当后者的价值被社会认同的时候，当事人的意思自主和处分权就会受到更多的尊重。双方合意是形成交易的重要前提，也是解决纠纷的底线。在这里，合意的意思主要是指纠纷双方可以在法律、法规的规定的范围内，双方自主选择社会习惯和公序良俗作为纠纷解决的依据。这种方式往往能促使当事人达成和解协议，最终化解矛盾。 

    2.“无讼社区”的纠纷解决方式具有高效、快捷的适用性 无讼社区追求高效、快捷地解决纠纷。自“从21世纪60年代法律经济学发展以来，效益成为评判某一法律制度优劣的基本标准之一。如果一个纠纷的解决成本超过其赢得纠纷后的利益，那么，该纠纷很可能不复存在。无诉社区解决矛盾的成本包括主要社区调解组织在运行中所付出的劳动成本以及当事人参与纠纷解决的成本。由于诉讼程序本身要耗费很多时间，如果通过无讼社区的调解组织调解，双方能自由安排调解时间、调解方式等程序，从而减少当事人的时间成本，提高效益。“无讼社区”追求花最少的时间和费用，并将负面影响降到最低程度。 

    3.“无讼社区”具有人性化纠纷解决的和谐性 在一些以血缘宗族组成的群落，特别是农村地区里面，如果因为矛盾纠纷走上法庭，即使后来案件得到判决，但是破裂的关系很可能永远无法修复，就会破坏既有的和谐的社会关系。而“无讼社区”在介入矛盾后，不采取法庭庭审时尖锐的对抗形式，而是使双方坐下，以“聊家常”的方式，在尽量和谐的气氛中为当事人梳理矛盾，化解矛盾。 

    4.“无讼社区”倡导基层调解组织介入矛盾纠纷的主动性 “无讼社区”不是被动的等待矛盾当事人，而是在矛盾发生后主动介入矛盾解决中，为当事人进行服务。这主要是“无讼社区”的机制所决定，“无讼社区”调解组织广泛吸纳村主任、治保主任等村干部组成调解员，同时吸收在当地德高望重、懂得一定法律政策、并热心参与群众活动的人士参加到调解组织中，并在每个村屯设立联络员，社区村屯一旦有矛盾的苗头或矛盾产生，联络员会报告基层调解委员会，由调解委员会联系当事人，为当事人进行服务。通过这些举措，有利于深入推进法院诉前调解、诉讼调解和信访息诉工作的开展，有利于做到矛盾纠纷早发现、早调处、早解决，将矛盾化解在社区村屯，化解在萌芽状态，化解在进入诉讼程序之前。 

    三、创建金城江区“无讼社区”规划 

    金城江区法院试点“无讼社区”调解室于2012年9月22日在金城江区九圩镇红渡村挂牌成立，我们希望通过以点带面，在整个金城江区内逐步推行实施。从挂牌至今，红渡村无诉社区在调解室已调解案件3起，协助辖区内镇府、司法所调解案件4起，受到良好的效果。目前，无诉社区建设范围正在扩大，社区调解室工作运行状况良好。 

    1.完善“无讼社区”工作，助推 “首善之区”建设 河池市金城江区全面贯彻落实党的十八大精神，明确地提出建设河池首善之区。首善之区的重要目标之一是社会保持和谐稳定，推进社会管理创新。坚持领导干部定期接访、带案下访，围绕重点项目建设、征地拆迁、三大纠纷等容易发生群体性事件和非正常上访的矛盾隐患，把矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态。此次在九圩镇红渡村启动“无讼社区”就是作为贯彻实施意见的重要举措，将“无讼社区”建设和“首善之区”建设相结合。创建无讼社区，需要政府各部门、社会团体、人民调解组织互相配合、通力合作，完善无诉社区的各项工作机制，化解各类纠纷。各派出法庭要定期辖区的党委、人大、政府的领导及相关职能部门进行信息交流和沟通，了解掌握社区的社会、经济动态信息；要选择社区与群众、社区与企业、社区与政府、社区与社会处于良性互动和协调发展的典型社区作为示范；要参与研究社区社会矛盾的特点以及解决纠纷的工作机制，有计划、有步骤地推进无讼社区创建。 

    2.完善调解指导机制，用司法助推非诉讼解决机制发展 金城江区人民法院要持“不缺位、不越位、不错位”的原则，加强社区人民调解工作的指导。包括对人民调解员进行法律知识培训、调解协议制作，并观摩调解、参加调解讨论，通过这些形式，强化调解员的业务能力，提高调解效果。同时，在巩固现有的人民调解的基础上，大力推动企业、行业调解组织建设、拓展人民调解工作的领域。     3.转变思路，提高司法能动性 金城江区法院根据自身情况，设立不同功能的巡回法庭，如交通法庭。通过巡回法庭的实地、实际地解决纠纷，能教育和引导民众理性地采取合理措施行使权力、维护利益。同时在“无讼社区”调解室派驻法官，这样就能随时为民众提供法律服务，也能第一时间掌握矛盾，化解矛盾。     4.加强宣传力度，提高“无讼社区”的公信力 通过报刊、广播、电视、网络、发放传单等媒体形式宣传“无讼社区”的创建情况，着重对“无讼社区”的调解、协商工作机制进行报道，使民众了解非诉讼纠纷解决机制的优势。对于可以公开调解的案件可以让民众参与，引导民众形成合理的纠纷解决观念，自觉选择合理的纠纷解决形式。 

    总之，在社会转型时期，各种功利、浮躁的心态会加剧社会矛盾的突发。一方面，诉讼解纷方式因为其程序上对立的设置，加剧了这种心态，导致当事人之间容易形成争斗的伤痕，关系难以修复。这类情况如果频繁发生，不仅会使当事人、而且可能使他们所属的共同体成员对法律产生抵触和反感，导致以后法律规避行为的普遍化；另一方面，通过诉讼程序处理矛盾的成本愈来愈高，但是社会效果、经济效果却往往不尽人意。无诉社区倡导的缓解诉讼刚性、减少诉讼成本、恢复社会关系功能更加符合现代矛盾解决机制。从更高的层次上来说无讼社区可以增强社区个体与社会的共容性，避免或减少冲突的重复出现。 

    “无讼社区”创建是一个漫长的过程，它需要民众的自我保护、维权意识的进一步觉醒，需要司法部门与行政部门、人民调解一起整合成完善的机制，也需要各种非讼纠纷解决机制的完善。当人们开始摈弃“诉讼全能”思想，让自治的观念以及对和谐的追求深入人心，“无讼社区”的创建才会真正完善，一个平安、温馨、和谐的社会才会真正出现。

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