教育部办公厅关于印发《关于1998―1999年度全国开展基础教育专项督导检查情况的报告》的通知

教育部办公厅关于印发《关于1998-1999年度全国开展基础教育专项督导检查情况的报告》的通知
（教督厅[2000]2号 2000年3月23日）
按照我部《关于在全国开展基础教育专项督导检查的通知》（教督函[1998]1号）要求 ， 全国各省（自治区、直辖市、新疆生产建设兵团 ） 在1998和1999两年里 ， 普遍开展了基础教育落实教育经费政策、加强薄弱学校建设、执行课程计划、减轻学生过重课业负担等情况的专项督导检查，并取得了比较明显的成绩。
国家教育督导团办公室汇总了此次专项督导检查情况，向部党组提交了《关于 1998-1999 年度全国开展基础教育专项督导检查情况的报告》 （ 以下简称《报告》），按照部领导指示，现将《报告》印发给你们，请在学习贯彻江泽民总书记《关于教育问题的谈话》和《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》精神过程中，针对《报告》所反映的问题和提出的建议，联系本地区实际，制定切实可行的措施，在巩固这次专项督导检查成果的基础上，继续推进基础教育重点、难点、热点问题的解决。
1998--1999年度全国基础教育专项督导检查情况报告
为了巩固“两基”工作成果，推进素质教育，解决基础教育工作中当前存在的几个主要的热点、难点问题，教育部于1998年初下发了《关于在全国开展基础教育专项督导检查的通知》，要求全国各省（自治区、直辖市、新疆的，下同）在1998和1999两年，开展落实教育经费政策、加强薄弱学校建设、执行课程计划、减轻学生过重课业负担等情况的专项督导检查。两年来，各地督导部门与有关部门结合，认真开展了这项工作，取得了比较明显的成绩。1999年底，督导办召集部分省督导室主任汇报了专项督导检查情况。现将有关情况报告如下：
一、专项督导检查工作的组织与实施情况
各省对这次专项督导检查工作普遍比较重视，从本省实际出发，对开展专项督导检查的重点内容和工作步骤，提出了明确的要求。整个督导检查一般都分为县级自查、地级检查、省级抽查三个阶段，检查方式灵活多样。如，山东省确定重点督查“教育经费政策落实情况”和“加强薄弱学校建设情况”，与省人大、政协和省教委、省审计厅、省地税局联合开展的教育投入检查结合进行。检查组事先不打招呼，检查了12个县（市、区）。对检查发现的问题，联合下发检查情况通报，并在《山东教育报》和山东教育电视台公布，对问题严重的地方点名批评，在全省引起很大的反响。上海市把区县政府依法行政、建立实施教育法规目标责任制和制定中等及中等以下各类教育统筹发展规划等情况作为专项督导的重点内容。江苏省把四项督导检查与本省“两基”年审、实施教育现代化工程评估、改造薄弱校行动计划年度检查、省素质教育十条要求的督导检查等相结合，督导室会同教研室、教育电视台、教育报刊社等单位，开展了3次“素质教育千里行”督导检查活动，随机抽查了35个县市的105所中小学校。各地、县也广泛开展了“素质教育百里行、百校行”活动。山西省把专项督导检查作为1998、1999两年政府教育督导工作的主要任务，与“两基”验收、复查结合起来进行。重庆市1999年9月组织力量对全市40个区县的2000余名中小学生、中小学教师、校长、学生家长、教育行政干部进行了中小学生课业负担状况问卷调查。
在各级政府的重视和教育行政部门的努力下，专项督导采取了边查边改办法，对一些地区存在的欠拨、挪用教育经费，拖欠教师工资，欠征、挪用教育费附加等问题进行及时清欠和补拨。如江西省赣州市章贡区原来没有开征农村教育费附加，通过专项督导检查，开征并当年征收300万元。山东省枣庄市在专项督导检查后，市人民政府为了建立足额发放教师工资的保障机制，将教师工资由乡镇支付改为由区市财政支付，并建立了教师工资发放报告制度。上海市宝山区政府决定集各乡镇教育发展基金，用于资助困难乡镇，提高区政府对教育经费的宏观调控能力。山西省对欠征、挪用和欠拨教育费附加以及用教育费附加冲抵财政拨款现象专项督查后，全省补征、返还约1800多万元。河南通过督查，滑县追补1998年教育事业费1058.76万元，补征教育费附加1190.1万元。湖南通过督查的50个县，共追补教育事业费8587.25万元。山东省在督查中发现德州市某实验小学一个班竟有140个学生，要求当地政府限期整改，学校半年后就盖起了新校舍。江西省吉安地区在督查中对不少学校不重视非升学考试科目，排假课表、写假教案现象进行整顿，使课程计划的执行情况大为好转，专项督导检查取得了较好效果。
二、专项督导检查中发现的问题
（一）教育经费政策落实情况
总的看，各级政府能根据《教育法》及国家和地方政府有关教育经费的规定和政策，坚持以财政拨款为主，多渠道筹措教育经费。但教育经费政策不落实、投入不足的问题在一些地方仍然比较突出，主要表现在以下几个方面：
1、 教育经费不能做到“三个增长”。如内蒙古1998年全区预算内教育拨款低于经常性财政收入增长幅度0.73个百分点。初中生均预算内公用经费比上年减少了8.89元，下降比例为8.1％。吉林全省教育经费增长的绝对数1997年低于1996年，9个市（州）中有4个市（州）低于本地财政经常性增长比例。重庆市41个县中，8个县未做到第一个增长，3个县小学生均教育事业费没有增长，4个县初中生均教育事业费未做到增长。云南省已通过“两基”验收的34个县中，有15个县教育拨款占财政支出的比例下降。河南在对21个县督导检查中发现，国拨教育经费缺额达1.51亿元。
2、生均公用经费严重不足，农村中小学尤为突出。据陕西省报告，1998年小学、初中、高中生均公用经费分别比1997年减少了0.6元、12.52元、5.96元。西安市公用经费占当年教育事业费支出比例由1990年18.83％下降到1997年的8.71％，蓝田县1997年只有0.67％。重庆市有12个县小学和初中生均公用经费未增长。有的县小学生均公用经费仅1.67元，初中仅2.20元。山东省一些县市农村小学的公用经费只能靠收取学生杂费来维持。四川省泸县小学生均公用经费1997年为15.90元，1998年降到9.40元，初中1997年34.90元，1998年降至17元。福建省1998年生均公用经费中学比上年下降了19.5％，小学比上年下降了7.05％。
3、城乡教育费附加征收不到位，有的地方截留、挤占、挪用教育费附加现象十分严重。贵州省1996年至1998年应征农村教育费附加7亿元，实际征收了不到5亿元，用于教育的仅4.5亿元。贵阳市3年平均只完成了应征数的31.2％。重庆市1998年只完成农村教育费附加征收任务的69.14％。安徽省所检查的20个县平均征收率仅有70.29％。除3个县将教育费附加全部用于教育外，大部分县都有挤占、挪用现象，有的用作冲抵财政拨款发放教师工资。广东省花都市连续3年未征收农村教育费附加，台山市只征收应征收的10％。恩平、高明等10个县征收额不到应征数的50％。湖南全省1998年农村教育费附加征收率仅为46％。福建省9个地（市），1998年除1个地（市）完成征收城乡教育费附加任务外，其余均未完成。上海市3年下拨区县的城市教育费附加有309万元不知去向。
4、拖欠教师工资的现象依然严重。用农村教育费附加支付公办教师工资的现象正在扩展。
据统计，除大中城市和部分沿海经济发达省份外，均不同程度地存在拖欠教师工资问题，且拖欠面越来越大，拖欠时间越来越长。
河南省1999年春节前，拖欠教师工资2.05亿元，其中平顶山市达7849.69万元，个别乡镇拖欠在10个月以上。四川内江市1999年拖欠教师工资2500万元，仅1999年1--5月累计拖欠1800万元。甘肃省检查的16个县，有1/3的县存在拖欠教师工资问题。另外，相当一部分未报拖欠情况的省（市、区）也都存在拖欠教师工资问题。
（二）加强薄弱学校建设情况
近年来，各地把加强薄弱学校建设作为巩固发展“普九”成果、实施素质教育的重要举措，制定计划，采取措施，取得了显著成效。
为改变基础薄弱学校面貌，北京市政府从1996年至1998年每年拨专款3000万元，各区政府按1∶2的比例配套专项资金，使基础薄弱学校的办学条件明显改善，1996--1997年，8个区共新征土地14万平方米，新建和改扩建教学用房12万平方米。近两年调整基础薄弱学校校长49人。专项督导检查后认为，1996年各区确认的105所基础薄弱学校的面貌总体上发生了显著变化，得到社会的认可。吉林省于1997年在全省全面启动“薄弱校建设工程”，并在教育工作目标管理责任评比中设立了加强薄弱校建设单项奖。1997年，将薄弱村小纳入薄弱校建设规划，全年改造500所。上海市230所薄弱学校全部得到更新改造，并在1999年上半年为每所村校配置了标准的教育设施。徐汇区由区委书记、区长等领导带队分5路深入学校进行调查研究，现场办公，使一些拖了10年未解决的校舍、场地等老大难问题得到解决。江苏省在1996年实现“两基”目标后，1997年全面启动“改薄”计划。自1997年起，连续3年召开3次全省“改薄”工作会议。省财政逐年安排约5000万元的“改薄”专项经费，1997--1998两年，全省共投入2亿元，完成了2960所薄弱学校改造任务。1999年完成1000多所。规划到2000年前改造完成4000所薄弱学校。1999年年审抽查的16个县，全部达到规划目标。黑龙江省哈尔滨市3年投入1.3亿元，改建了30所薄弱学校的教学楼。抽调了273人充实学校领导班子，为全市113所学校补充了1860名合格教师。广东省1998年11月制定了《改造薄弱学校评估验收标准及验收办法》。浙江省与调整中小学校布局密切结合起来，1998年，全省撤并2811所中小学校，改造1528所薄弱学校，小学和初中校均学生数分别达到216人和690人。河南省决定从1999年开始，用3年时间完成120所城市薄弱学校的更新改造。每年安排不少于1000万元的专项经费，用于奖励工作取得显著成绩的市地和学校。福建省福州市从1992年起就将改造薄弱学校列入为民办实事的重点工程，设立了“加强薄弱学校建设办公室”。从1999年起，将80％以上的优秀本专科毕业生充实到薄弱学校任教。甘肃嘉峪关市自1995年以来，政府拨款2000万元资金，完成了全市薄弱学校建设任务。
但是必须看到，改造薄弱学校建设的任务还十分艰巨，有些地区由于受经济发展缓慢的制约，办学条件难以尽快改善。湖南全省贫困地区和少数民族地区不足20名学生的小学尚有1750所，调整布局任务还很重。特别是那些老、少、边、山、穷地区还存在相当数量的办学条件差，管理水平差，教师素质和教育质量低的中小学校。依靠当地政府有限财力改造这些薄弱学校，困难很大。
（三）执行课程计划情况
近年来，通过开展学校督导评估工作，学校对执行课程计划的重要性、严肃性认识有所增强。多数学校能执行课程计划，自觉纠正违背教学规律的一些做法，规范自己的办学行为。特别是非升学考试科目课程的开设和授课得到了加强。
吉林省从1998年全省开始的新一轮中小学校办学水平督导评估中，将执行课程计划作为重要内容，全年共督导评估了2527所学校。针对执行课程计划非升学考试学科教学工作薄弱的实际情况，从1997年起连续3年开展了小学思想品德课，中小学音乐、美术、体育、劳动技术等课的督导评估，促进了学校严格执行教学大纲和课程计划，在学生活动总量不增加的前提下，开齐学科，开足课时。
督查中发现，由于各种原因，当前有些课程特别是非升学考试学科课程不能开齐的问题还十分突出。贵州省在检查55个班的课表中发现，中小学所开的15个学科中，有6门学科（社会、自然、音乐、美术、劳技、活动）40％存在未开课现象；有10门学科66.67％存在加课时现象，加课时最多是化学、外语、物理、数学、语文；有9门学科60％存在减课时现象，减课时最多的是活动、音乐、体育、劳技；加课时的基本是考试科目，减课时的基本是非考试科目。江西省反映，初中三年级开始，大多数学校音乐、美术课停开。广西农村偏远教学点只上语文、数学两门课。由于音、体、美、劳课教师严重不足，致使这些课程有名无实，只随便安排一些教师兼课，教学质量极差。
（四）减轻学生过重课业负担情况
几年来，各级政府认真贯彻国家关于减轻学生负担的一系列文件精神，采取了许多整改措施，取得了一定的成效。
吉林省早在1996年就下发了《全面贯彻教育方针切实减轻中小学生过重课业负担的意见》，要求学校严格做到“五不准”，对违纪现象严肃查处。如1999年榆树市一位教师因假日、双休日在家中办教学辅导班，招10名学生，每生收费100元，被处分，起到很大的警戒作用。为减轻学生的书包重量，1999年5月安徽省教委和省新闻出版局联合下发了《关于进一步加强中小学教学用书管理的通知》，并与省新闻出版局、省监察厅、省政府纠风办联合召开了“全省减轻中小学生书包重量电视电话会议”，规定参考书、教学辅助用书，均由省教委和省新闻出版局联合颁发用书目录，在《安徽教育报》上公布。对违规收费和补习班进行清理，并在《安徽教育报》开辟“乱收费者戒”专栏，不定期地对乱收费现象进行曝光。黑龙江省为减轻学生负担制定了“八不准”：即不准给学生集体补课或上新课；不准加班加点延长教学时间；不准突击教学提前结束课程；不准搞“题海战术”；不准随意改变教学计划增减课时；不准滥购滥印滥发资料；不准侮辱体罚排挤学生；不准向学生乱收费。全省大多数地方都把“八不准”作为对学校评估的否决条件，对贯彻不力的校长实行一票否决，有力地促进了素质教育的实施。浙江省杭州市开展了评选“轻负担，高质量”十佳教师活动，在全省推广他们的先进经验。
从检查情况来看，减负工作任务十分艰巨。目前中学普遍存在双休日上课现象，尤其是初中和高中毕业班更加突出；不少学校还存在按学习成绩给学生排名次，学生在校活动时间长，书面家庭作业严重超规定，滥发资料，频繁考试等违规做法。重庆市的调查认为，小学生课业负担趋于合理，中学生课业负担仍然很重，并且发展不平衡。中小学生课业负担表现出：课内不重课外重，活动不重学科重，副科不重主科重，非毕业班不重毕业班重，乡村不重城镇重的态势。减负效果表现出学段差异，小学比初中好，初中比高中好，一般中学比重点中学好。重庆市调查表明：除了学校布置的作业，20.3％的家长还给孩子布置作业，4.1％的家长给孩子请了家教，7.6％的家长对考试不好的孩子有惩罚行为。另外课程设置过多，小学由2门增加到9门，中学由12门增加到20门。且教材内容增多，难度加大。重庆市荣昌某小学四年级每个学生共23本书。据湖南某县2所中学学生体检表统计情况表明，学生体质下降，令人担忧。初一近视率为31.7％；初二近视率33.5％；初三近视率41.9％；某高中1998年高三学生近视率超过50％。在某县抽查4所乡初中的体检表，1997年学生身体全面合格的只有25.6％。
三、对解决当前几个热点难点问题的建议
针对教育的热点难点问题开展专项督导检查，是我国教育督导工作的一项成功的经验，既是十分必要的，也是容易见到效果的。但是，解决这些热点难点问题的难度也很大，需要坚持不懈地去做工作。根据这次专项督导检查中发现的问题，现提出以下建议：
1、要认真学习和贯彻落实江泽民总书记《关于教育问题的谈话》（以下简称《谈话》），在教育系统树立正确的教育观念，把思想和行动统一到《谈话》和第三次全教会精神上来。督导检查工作首先要监督、检查各地人民政府、教育行政部门和学校贯彻落实《谈话》和第三次全教会精神的情况，推动全社会形成重视教育，引导和帮助青少年健康成长的社会氛围，推动学校全面贯彻教育方针，加强思想品德、纪律法制教育；推动学校教育、家庭教育、社会教育相结合，使青少年学生德、智、体、美全面发展。
2、认真做好义务教育经费执法检查，促进教育经费政策的落实。首先要督促各级政府依法保障教育经费的“三个增长”。同时，对“财政经常性收入”的概念全国应有一个统一、明确的解释，统一统计口径，避免随意性。其次建议抓紧研究教育费附加改为教育税之后可能出现的问题。在“费改税”之前，要进一步完善教育费附加的征、管、用体制，足额征收教育费附加。第三要从财政体制入手，解决拖欠教师工资问题，不断完善按时足额发放教师工资的保障监督机制。在不能保证教师工资发放的地方，首先应把教师工资的发放由乡管改为县管。第四要加强对教育经费投入和使用情况的监督和审计，对截留、挪用教育经费问题要严肃查处。
3、把加强薄弱学校建设作为今后“两基”巩固提高和全面推进素质教育工作的一项重要任务，一抓到底，抓出成效。首先要在经费投入上加大扶持力度，做到优先在经费上给予倾斜，优先分配教学仪器，尽快改善薄弱学校的办学条件。其次要采取有效措施，加强薄弱学校的领导班子建设，建立学校领导干部轮换与交流制度，配备好校长；鼓励优秀中小学教师到薄弱学校兼课；吸引优秀的毕业生到薄弱学校任教，提高薄弱学校教师的素质，解决薄弱学校教师不足和素质差的问题。第三要落实帮扶责任制，建立发达地区与贫困地区、先进学校与薄弱学校之间“手拉手”扶持制度。教育行政部门、教研部门要定期到薄弱学校指导教育教学工作。
4、落实课程计划，一要加强音体美等短缺学科教师的培养和培训，解决因教师短缺而不能开课问题；二要与中小学课程和教材改革相结合；三要加强中小学校督导评估工作，特别要加强非考试学科督导评估，督促学校严格执行教学大纲和课程计划。
5、认真贯彻落实教育部《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》以及关于开展专项督导检查的通知精神，有计划、有重点、有针对性地做好今年减轻学生过重负担的督导检查工作。要建立健全减轻学生过重负担的通报制度，对在督导检查中发现的或群众举报后核实的加重学生过重负担的违纪事件，及时予以通报，并提请有关部门严肃处理。要注意及时发现和宣传减轻过重负担，提高教育质量，推进素质教育的好典型。要把减轻学生过重负担作为教育督导的一项长期任务，不断总结经验，逐步建立和完善减轻学生过重负担的督导检查机制，确保减轻学生过重负担工作收到实效。
专项督导检查具有针对性强的特点，对推动教育难点、重点和热点问题的解决具有重要作用，今后应进一步加大力度。所查问题应相对集中，既便于组织，又有利于问题的及时解决。