国务院关于职业教育改革与发展情况的报告

国务院关于职业教育改革与发展情况的报告
--2009年4月22日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上
教育部部长 周济
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
按照《全国人大常委会2009年监督工作计划》的安排和相关要求，受国务院委托，我向全国人大常委会报告我国职业教育改革与发展情况，请予审议。
一、近年来我国职业教育改革与发展的基本情况
党和国家一直高度重视职业教育工作。进入新世纪，特别是党的十六大以来，国务院先后三次召开或批准召开全国职业教育工作会议，并于2002年和2005年两次作出关于大力发展职业教育的决定，明确把职业教育作为我国经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点，坚持“以服务为宗旨、以就业为导向”的职业教育办学方针，面向人人、面向全社会，推动我国职业教育的改革发展取得了重大进展，实现了历史性突破。职业教育发展的政策环境、舆论环境和社会环境得到了明显改善。
1.职业教育特别是中等职业教育规模迅速扩大，具备了大规模培养高素质劳动者和技能型人才的能力。2008年，全国中等职业学校（包括普通中专、职业高中、成人中专和技工学校，下同）共有14767所；年招生规模达到810万人，比2001年增加了410多万人；在校生达到2056万人；实现了中等职业教育与普通高中教育招生规模大体相当的规划目标。高等职业院校共有1184所，年招生规模达到310多万人，在校生达到900多万人；高等职业院校招生规模占到了普通高等院校招生规模的一半。面向城乡劳动者的各种形式的培训广泛开展。
2.职业教育办学思想更加明确，改革发展思路更加清晰。职业教育认真贯彻党和国家的教育方针，坚持育人为本、德育为先，全面实施素质教育，以服务为宗旨、以就业为导向，培养高素质劳动者和技能型、应用型人才；坚持面向市场、面向社会、面向企业、面向农村办学，深化教育教学改革，大力推行工学结合、校企合作、顶岗实习，积极推进集团化办学；坚持以政府办学为主，充分发挥行业企业作用，积极发展民办职业教育，大力推动中外合作与交流；坚持学历教育和短期培训并举，职前教育和继续教育结合，积极推进终身教育体系建设和学习型社会建设。2005年以来，先后在天津、四川、河南、广西和三峡库区设立省部共建国家职业教育改革试验区，对新时期新阶段职业教育改革与发展的若干重大政策进行先试先行。经过多年的探索和实践，职业教育初步实现了从计划培养向市场驱动转变，从政府直接管理向宏观引导转变，从学科本位向能力本位转变，质量逐步提高，发展充满了生机与活力。近年来，中等职业学校毕业生就业率保持在95％以上，高等职业院校毕业生首次就业率达到68％，职业院校毕业生的质量得到行业企业和社会的广泛认同。
3.加大投入，职业教育基础能力建设得到加强。“十一五”期间，中央财政决定安排100亿元专项资金，用于加强职业教育基础能力建设。据统计，从2003年到2008年，中央财政已累计投入专项资金约100亿元，重点支持了1396个职业教育实训基地、2200个县级职教中心和示范性中等职业学校、100所国家示范性高等职业技术学院的建设；组织实施了“中等职业学校教师素质提高计划”，培训骨干专业教师近10万人。各地也加大了对职业教育的投入。在各方面的关心支持下，职业院校办学条件得到很大改善，覆盖城乡的职业教育培训网络基本形成。
4.建立健全职业教育学生资助政策体系，有效促进了教育发展和社会公平。2005年印发的《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出，要建立职业教育贫困家庭学生助学制度。2007年出台的《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，就职业教育学生资助政策体系的框架和内容作出具体规定。据统计，从2006年到目前，各级财政共安排资金约400亿元用于资助家庭经济困难学生接受中等职业教育。其中，中央财政安排专项资金180多亿元，地方财政安排专项资金约220亿元。中等职业学校学生受资助面达到90％。高等职业院校学生享受国家奖学金、助学金和助学贷款，受资助面超过20％。职业院校家庭经济困难学生资助政策体系的建立，对于增强职业教育的吸引力，促进教育发展、改善民生，起到了重要作用。
职业教育的发展，为我国各行各业输送了大批高素质技能型、应用型人才，改善了从业人员的技术结构，促进了产业结构的调整和升级，有力地支撑了我国经济社会的持续快速发展，为社会主义现代化建设做出了重要贡献。在充分肯定成绩的同时，我们也清醒地看到，我国职业教育改革与发展中还存在一些亟待研究解决的问题。主要是：一些地方和部门还没有把发展职业教育放在突出的位置，推进职业教育改革发展的措施不够有力；职业教育的吸引力还不强，社会上有些人不把职业教育当做正规教育，存在着鄙薄职业教育的观念，生产服务一线劳动者和技能型人才社会地位和收入还比较低；职业教育管理体制有待进一步完善，行业、企业和学校兴办职业教育的积极性还没有得到充分发挥；职业教育投入不足，基础能力和教师队伍建设亟待加强，特别是农村职业教育发展滞后。职业教育仍然是我国教育事业的薄弱环节，与经济社会发展和人民群众的需要还有差距。
二、在研究制订《国家中长期教育改革和发展规划纲要》过程中，进一步明确职业教育改革发展的指导思想和目标任务
党的十七大作出了“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略决策，强调要大力发展职业教育。按照中央的要求，国务院正在组织制订中长期教育改革和发展规划纲要，这是进入二十一世纪以来我国第一个教育中长期规划纲要，是指导到2020年教育改革发展的纲领性文件。职业教育在实施科教兴国战略和人才强国战略中具有重要地位，是《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的重要内容。目前，《规划纲要》的制订工作正在进一步征求意见阶段，社会各界特别是人大代表和政协委员十分关心职业教育，提出了许多很好的意见和建议，指出了职业教育发展中存在的突出问题，集中体现在以下几个方面：一是职业教育发展不足，技能型人才的培养还不能很好地适应我国经济社会发展的需要；二是职业教育管理体制还不完善；三是中等职业教育与高等职业教育之间、职业教育与普通教育之间的沟通和衔接不够；四是专业设置和教学内容与实际需求和就业联系不够紧密，职业教育质量有待进一步提高；五是职业教育教师数量不足、水平有待提高；六是经费投入不足，学校办学条件难以满足教育教学的需要，职业教育基础能力有待进一步加强。
社会各界对职业教育寄予很高的期望，希望在制订《规划纲要》过程中把职业教育放在更加突出更加重要的位置，认真把握处理好以下五个方面的关系：一是处理好职业教育发展和经济社会发展的关系，促进职业教育与我国经济社会发展紧密结合；二是处理好职业教育和普通教育的关系，促进职业教育与普通教育协调发展；三是处理好政府办学和社会力量办学的关系，发挥各方面举办职业教育的积极性；四是处理好东中西部地区以及城镇和农村职业教育发展的关系，促进区域、城乡职业教育的协调发展；五是处理好职业教育质量、结构、规模和效益之间的关系，实现职业教育的科学发展。
这些问题和建议对于《规划纲要》的制订很重要，我们一定认真研究、积极吸收。
全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，对职业教育提出了新的更高的要求。加快转变经济发展方式、推动产业结构升级、走新型工业化道路，迫切需要培养大批技能型、应用型人才；统筹城乡发展、加快推进社会主义新农村建设，迫切需要加快培养有文化、懂技术、会经营的新型农民；提升我国参与全球经济合作和竞争能力，迫切需要大力提高劳动者特别是生产、服务和管理一线的劳动者的素质；实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业，进一步改善民生，迫切需要加快健全覆盖城乡的职业教育培训网络，为建立全民学习、终身学习的学习型社会服务。特别是去年以来，国际金融危机对我国经济社会发展产生了很大冲击，一些地方出现了经济发展放缓、企业经营困难、就业岗位减少等现象，特别是农民工的就业和生活受到较大影响。应对金融危机，落实中央“保增长、保民生、保稳定”的重大决策，要求我们进一步加强职业教育工作。发展职业教育既是长远大计，更是当务之急。
目前，我国已经进入到从人力资源大国迈向建设人力资源强国的历史新阶段，教育发展站在了新的历史起点上。新时期新阶段发展教育事业，要求把职业教育摆到更加突出、更加重要的位置，作为经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点，作为优化教育结构、促进各级各类教育协调发展的关键环节。当前和今后一个时期改革与发展职业教育必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，实施科教兴国战略和人才强国战略，认真贯彻党的教育方针，全面实施素质教育，以服务为宗旨、以就业为导向、以提高质量为核心，大力发展职业教育特别是中等职业教育，进一步深化体制机制改革，创新职业教育发展模式，大力提高职业教育的办学质量，全面提高人才培养的能力和服务产业升级的水平，边试点、边试验、边实行，加快职业教育改革创新的步伐，实现职业教育质量、结构、规模、效益的协调发展，为建设人力资源强国、全面实现小康社会的奋斗目标提供强有力的支持。
今后一个时期内，我国职业教育改革发展的总体目标是：大力发展职业教育，中等职业教育年招生规模超过普通高中教育招生规模；高等职业教育招生规模占普通高等教育招生规模的一半左右；面向城乡劳动者的各种形式的教育培训广泛开展。职业院校办学条件显著改善，职业教育基础能力得到增强，优质资源进一步扩大，教师队伍建设取得明显成效；职业院校学生资助政策体系更加完备，逐步实行中等职业教育免费。探索和健全职业教育与高等教育相衔接的机制。中国特色职业教育体系更加完善，人才培养模式更加符合经济社会实际和技能型人才成长规律。职业教育改革进一步深化，办学质量明显提高，职业教育服务我国经济发展方式转变、产业结构升级、走新型工业化道路的整体能力明显提高，职业教育吸引力进一步增强，更加适应经济社会发展和人民群众多样化的学习需求。
三、进一步推进职业教育改革与发展的主要政策措施
1.进一步落实职业教育的战略地位，把职业教育摆到更加突出更加重要的位置。要求各级政府必须把职业教育纳入经济社会发展总体规划，与开发人力资源、繁荣经济、促进就业、改善民生、构建和谐社会密切联系起来，使职业教育与经济社会协调发展，与其他各类教育协调发展。
2.大力发展职业教育特别是中等职业教育，重点加快发展农村中等职业教育。中等职业教育年招生规模达到并保持在860万人左右，在校生规模达到2400万人左右；高等职业教育年招生规模超过300万人，在校生规模达到1000万人左右；面向城乡劳动者的各种形式的教育培训广泛开展，每年培训人数超过1.5亿人次。加强县域职业教育培训网络的建设，大力推进“一网两工程”，依托县级职教中心、县域职业学校、乡村中小学和其他农村职业教育培训机构，继续推进农村劳动力职业技能培训，促进农村劳动力转移培训，实施农村实用技术培训。加强统筹规划，充分利用农业、教育、人力资源社会保障、科技、扶贫等部门的资源和渠道，加快培养社会主义新农村建设需要的有文化、懂技术、会经营的新型农民。加强城乡统筹，继续推进“三教”统筹和“农科教”结合。加大城市和高等院校、科研院所支援农村职业教育的力度。加大对少数民族地区、边远山区和人口稀少农村地区职业教育的支持力度。进一步落实职业院校学生资助政策，逐步实行中等职业教育免费，2009年先从农村家庭经济困难学生和涉农专业做起。
3.深化职业教育体制改革。进一步完善在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的职业教育管理体制。发挥国务院职业教育工作部际联席会议制度的作用，统筹协调全国职业教育工作，研究解决重大问题。进一步强化省级政府对职业教育发展规划、体制机制改革、资源配置、条件保障等方面的统筹责任。统筹各类职业院校投入、建设和管理政策，促进学校协调发展。完善政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与、公办与民办共同发展的多元办学格局。支持行业、企业继续办好已有的职业院校，鼓励有条件的企业单独举办或与其他企业、职业院校联合举办职业教育，切实保障产学结合、校企合作的实施。明确中等职业学校和高等职业院校的合理定位，鼓励其在各自的层次上提高质量、办出特色。
4.进一步推进职业教育改革试验工作，通过试点完善政策。正在制订中的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，将对到2020年职业教育的改革发展作出全面规划。对于其中一些重大政策措施，要坚持“边制订、边试验、边实行”，使《规划纲要》的制订过程成为推动职业教育事业改革发展的过程。要继续做好省部共建、城乡统筹的国家职业教育改革试验区工作，在加快发展农村中等职业教育、改革人才培养模式和课程体系、完善管理体制、创新投入机制、加强基础能力建设、加快“双师型”教师队伍建设、逐步实行免费中等职业教育、实行就业准入、探索和健全职业教育与高等教育相衔接的机制以及人才成长的“立交桥”等若干重大领域加大改革试验力度。通过试验区的先试先行，进一步密切职业教育与区域经济社会发展的联系，形成适应不同区域实际的职业教育发展模式，推动有中国特色的现代职业教育体系建设。
5.认真贯彻党的教育方针，全面实施素质教育，改革人才培养模式，努力提高职业教育质量。加强职业院校德育工作，坚持育人为本、德育为先，培养学生具有良好的思想品德、必要的文化知识、熟练的职业技能、健康的身心素质，成为中国特色社会主义事业的建设者和接班人。以就业为导向，深化职业教育教学改革，推动职业院校面向市场、面向社会办学；普遍推行工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式，全面落实中等职业学校学生顶岗实习一年、高等职业院校学生顶岗实习半年的制度。根据经济社会发展的需要，适应就业市场职业岗位变化，及时调整专业和课程，更新教学内容，改革教学方法。改进评价标准和方式。进一步完善弹性学习制度，积极推行学分制、选修制等，方便学生分阶段完成学业。积极推行职业院校“双证书”制度，创造条件，使职业院校毕业生在取得学历证书的同时获得相应的职业资格证书。加强职业指导和就业服务，积极开展创业教育，拓宽学生就业渠道。建立健全有社会参与的职业教育教学质量评估监测体系。
6.以政府投入为主，多渠道筹措职业教育经费。建立健全职业教育发展的保障机制，省级政府制订本地区职业院校生均经费标准。中央和地方财政进一步加大职业教育投入，继续加强职业教育基础能力建设，改善职业院校办学条件。进一步提高城市教育费附加用于发展职业教育的比例，完善企业职工教育培训经费保障制度，落实好按职工工资总额的1.5%-2.5％提取职工教育培训经费的规定。统筹安排农村劳动力转移技能培训和农民实用技术培训的资源和经费。有关职业教育扶持政策、贫困学生接受职业教育资助政策和农村劳动力培训政策向农村贫困地区和贫困人群倾斜。鼓励行业企业、社会团体和公民个人捐资助学。
7.进一步加强职业教育师资队伍建设。加快职业院校合格教师的培养，多种形式吸引优秀人才到职业院校任教，扩大“双师型”教师比例，研究制定鼓励企事业单位专业技术人员、高技能人才和能工巧匠到职业院校专兼职任教的有关政策。加强教师培训工作，进一步增加教师培训经费。完善和落实职业院校教师到企业实践的制度。改进和完善职业院校教师职称制度，建立职业院校教师专业技术职务系列和评审制度。
8.加强执法检查和教育督导工作。严格实行就业准入制度和职业资格证书制度，规范企业用人行为。把职业能力作为人才培养、使用和管理的重要依据，用人单位优先录用取得职业院校毕业证书、职业资格证书和职业培训合格证书的人员。加大就业准入和劳动用工执法监察力度，建立健全职业教育督导检查制度，优化职业教育的发展环境。
9.进一步增强职业教育吸引力。大力宣传职业教育的重要地位和作用，弘扬“三百六十行，行行出状元”的社会风尚，形成全社会关心、重视和支持职业教育的良好氛围。逐步提高生产服务一线技能型人才的社会地位和经济收入，实行优秀技能人才特殊奖励政策和激励办法，对做出特殊贡献的技能型人才给予重奖并授予荣誉称号。加强职业教育与其他教育的衔接，搭建有利于职业院校毕业生继续深造和再培训的“立交桥”。完善职业院校技能竞赛制度，形成“普通教育有高考、职业教育有技能大赛”的局面。
四、关于修改《职业教育法》工作
我国现行《职业教育法》于1996年颁布实施，十三年来，对我国职业教育改革和发展产生了重大的影响。《职业教育法》从法律上确立了职业教育在经济社会发展中的重要地位和作用；明确提出职业教育是我国教育事业的重要组成部分，是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径；规定了政府、行业企业和社会各方面兴办职业教育的职责和义务，以及建立职业教育体系、完善职业教育体制和保障条件等内容，有力地调动了各级政府和社会各界发展职业教育的积极性，推动职业教育事业在法制轨道上不断改革发展。
《职业教育法》实施十三年来，各地认真贯彻落实《职业教育法》，结合地方实际，制定了《职业教育法》实施条例或办法。2001年，全国人大教科文卫委员会组织了《职业教育法》的执法检查。2004年，国家教育督导团组织了职业教育专项督导检查。各地也开展了形式多样的职业教育执法和督导检查工作，有力地促进了职业教育的健康发展。
当前职业教育发展的外部环境发生了深刻变化，经济社会对职业教育的发展提出了新的要求，出现了许多新的情况，职业教育在改革发展中积累和创造了许多新鲜的经验和做法，需要对《职业教育法》作必要的补充和完善。全国人大常委会已经明确将修订《职业教育法》作为本届人大立法重点工作之一。去年下半年起，教育部等部门围绕《职业教育法》的修订，开展了调研工作，召开了相关研讨会，提出了《职业教育法》修订的初步建议：
一是进一步明确职业教育在建设人力资源强国和构建终身教育体系、建设学习型社会中的地位和作用。
二是进一步明确现代职业教育体系框架和基本内容，规范中等职业教育和高等职业教育的定位，扩大职业院校面向社会、面向人人办学的自主权，保障校长、教师和学生在教育教学中的权利。
三是进一步明确各级政府及其职能部门、行业组织、企业、事业单位、社会团体以及其他社会组织和公民个人依法履行实施职业教育的责任和义务。
四是进一步完善职业教育管理体制和工作机制，加强部门协调联系。进一步发挥行业企业等社会各方面在发展职业教育中的作用，完善相关制度和机制。
五是进一步完善职业教育保障机制，增加经费投入，加强基础能力和教师队伍建设，改善办学条件，增强职业教育的吸引力。
六是进一步明确《职业教育法》的行政执法主体和法律责任，加强职业教育执法检查和督导工作的制度建设，促进职业教育依法行政、依法管理、依法办学。
根据全国人大立法工作的整体要求和部署，国务院将积极组织相关部门进一步加大调查研究工作力度，广泛听取意见，抓紧做好《职业教育法》修订的有关工作，争取尽快提出一个修订草案。