中国人民银行办公厅关于印发《“十二五”时期国库业务发展规划》的通知

中国人民银行办公厅关于印发《“十二五”时期国库业务发展规划》的通知
（2011年11月1日 银办发[2011]205号）
中国人民银行上海总部，各分行、营业管理部，各省会(首府)城市中心支行，大连、青岛、宁波、厦门、深圳市中心支行：
为科学引导和有效推动“十二五”时期国库业务持续健康发展，总行编制了《“十二五”时期国库业务发展规划》。现印发给你们，请认真组织学习并贯彻执行。
附件
“十二五”时期国库业务发展规划
“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，财税金融体制改革将不断深化，公共财政建设将全面推进。为进一步推动和引导国库业务持续健康发展，充分发挥国库在经济社会发展中的作用，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》及人民银行主要工作目标，制定本规划。
一、指导思想和主要目标
“十二五”期间，各级国库要始终坚持安全高效、需求导向、依法监督、科学创新和协调发展的原则，积极构建现代化服务型国库。
(一)国库业务发展面临的形势
1.“十一五”时期国库业务发展成就显著。“十一五”期间，面对国际国内复杂的经济金融形势，全国各级国库广大干部职工深入学习实践科学发展观，切实履行中央银行经理国库职责，努力探索，大胆创新，国库组织机构进一步健全，管理制度日臻完善，国库信息处理系统(TIPS)、国库会计数据集中系统(TCBS)、国库管理信息系统(TMIS)三大核心业务系统(以下简称“3T”)初步建成，总库业务办理全面实现网络化、电子化、无纸化，预算收支执行的效能明显提升，监督管理更加有效，国库资金运转安全高效，中央国库现金管理操作成功启动，储蓄国债(电子式)成功推出，国债市场进一步完善，国库参谋服务能力逐步提升，国库可持续发展能力显著增强。这些都为“十二五”期间的国库业务发展奠定了良好基础。面向未来，我们站在一个新的历史起点上。
2.“十二五”时期国库业务发展空间更为广阔。“十二五”时期，随着经济全球化步伐的不断加快，我国社会主义市场经济体制改革不断深入，国家宏观调控的任务更加艰巨，需要国库提供更及时、更准确、更明细的预算收支数据信息支持。宏观经济、金融形势的复杂多变，对财政政策和货币政策协调配合的及时性和有效性提出了更高的要求，需要国库充分发挥桥梁纽带作用，促进两大政策协调配合。公共财政建设的不断加快、各项民生工程的强力推进，需要国库提供更为安全高效的预算收支执行服务。这些方面不仅给国库业务发展提出了新的课题，而且提供了更为广阔的空间。
3.当前国库工作存在的困难与不足。当前，国库业务发展还不平衡，不同地区和不同级次的国库业务水平差距较大；国库信息化建设还需进一步深化；国库制度建设和监督管理手段还跟不上国库业务电子化的发展，商业银行(含信用社，下同)代理国库在履行监督管理职责时面临一些体制方面的障碍和问题；国库集中收付制度改革尚需进一步完善，对国库集中收付代理银行监督管理力度仍需加大；货币政策环境对金管理影响较大，国库现金管理面临“两难”的选择；国库内部控制管理有待进一步加强；基层国库机构岗位设置及人员素质尚不能有效满足国库业务快速发展的需求。
(二)指导思想和基本原则
1.指导思想。面临新形势新任务，“十二五”期间国库业务发展的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本，深入贯彻落实科学发展观，以积极构建现代化服务型国库为目标，以国库资金的安全性、流动性、收益性管理为主线，顺应公共财政建设的新要求，适应服务对象的新需求，寓经理于服务之中，寓监督于服务之中，充分发挥国库对国民经济和社会发展的支持作用，为实现全面建设小康社会宏伟目标作出新的更大贡献。
2.基本原则。根据上述指导思想，“十二五”期间国库业务发展应坚持以下基本原则：
安全高效。以维护国库资金安全为核心，进一步增强安全意识、责任意识，不断强化风险控制，优化业务流程，推进信息化建设，不断提升国库资金运行效率。
需求导向。以服务对象的需求为导向，进一步增强大局意识、服务意识，准确把握国库发展方向，通过业务创新和服务拓展，及时、有效地满足经济社会发展对国库服务的新需求。
依法监督。依法履行监督职能，寓监督于服务之中。通过有效监督保障资金安全，通过执法检查促进服务提升，通过提升行政服务效能树立良好的社会形象。
科学创新。加强国库理论研究，积极开展实践创新，提高国库工作的前瞻性和科学性。充分发挥现代科技的支撑作用，通过信息共享、业务流程再造不断提升工作效率和服务水平。
协调发展。准确把握职能定位，加强沟通协调，切实做到事前沟通充分、事中协调到位、事后反馈及时，强化换位思考，增进相互理解，实现相关各方合作共赢、协调发展。
(三)主要目标
“十二五”期间，各级国库要立足科学发展的新实践，着力推行国库会计标准化管理，不断提高资金安全保障能力；加快推进国库信息化建设，不断提高国库业务处理效率；依法履行国库监管职责，不断提高商业银行代理国库业务水平；推进财政政策与货币政策的协调，不断提高国库现金管理水平；继续加强储蓄类国债发行、兑付管理，不断提高资金筹集能力和服务投资者的水平；深入挖掘国库数据资源，不断提高国库统计分析能力；高度重视国库理论研究，不断提高国库实践创新能力。通过五年坚持不懈的努力，逐步将国库建设成为资金运行安全稳定、收支效率明显提升、现金管理能力持续增强、服务决策成效显著、履职环境不断优化的现代化服务型国库。
国库资金运行安全稳定。国库资金风险管理涵盖会计业务的各个方面，贯穿业务处理的全过程，会计核算更加准确、规范；重要业务系统运行安全稳定，突发事件应急处置能力有效提升；会计业务实地检查覆盖面、代理支库检查覆盖面和代理乡镇国库检查覆盖面均达到100%，实现国库资金运行管理“低风险，零案件”的总体目标。
预算收支效率明显提升。预算收支环节简化，业务流程不断优化，无纸化程度显著提高，有条件的地方基本实现业务实时办理；业务创新能更好地满足各类服务对象的差别化需求，国库服务民生能力不断提高。
现金管理能力持续增强。国库现金预测水平不断提高，逐步建立日常预测模型和滚动预测机制；部行协调机制更加有效，国库现金管理水平不断提高，有效满足财政政策、货币政策协调配合需要。
服务决策成效显著。国库信息传递更为迅捷、准确；国库研究促进国库业务开展和改革发展取得新突破；国库调研分析时效性、前瞻性、科学性进一步增强；储蓄类国债市场更加高效健全，投资品种、投资主体、承销机构呈多元化发展，更加有利于财政政策、货币政策的协调配合。
国库履职环境不断优化。国库法律、法规体系不断完善，国库职责、定位更加明晰；与财政、税务等部门的沟通协调更加畅通、有效；组织机构体系进一步完善，干部队伍建设不断加强，国库从业人员综合素质不断提高。
二、提高国库资金安全保障能力
以国库资金安全为核心，以推进国库会计标准化管理为抓手，建立健全各项管理制度，强化制度落实检查，完善风险管理机制，增强应急处置能力，切实提高国库资金安全保障能力。
(一)完善国库资金风险防范制度
1.完善核算管理制度。根据国库会计核算业务统一处理、数据集中存放、信息联网共享的变化，修改完善国库会计核算相关管理制度，进一步优化业务流程和岗位人员配置，提高国库总体履职效能。加强国库新业务研究，补充完善相关的业务处理规范。
2.健全内部监督制度。研究制定国库内部履职检查指引，明确国库主任(副主任)、部门负责人、会计主管和国库监管员日常履职检查的内容和范围。根据国库会计标准化管理推进要求，完善国库会计业务实地检查指导意见。根据人民银行会计核算监督管理制度变化，调整完善国库会计核算监督办法。
3.健全风险管理制度。根据系统推广与业务发展情况，不断完善国库资金风险管理办法，健全国库对账制度。研究制定国库业务系统安全认证管理制度，推动和规范计算机信息网络技术在国库业务系统建设中的合理应用。
(二)推进国库会计标准化管理
1.建立国库会计标准化管理体系。在全面总结国库核算管理经验基础上，以提高国库会计核算质量为重点，研究制定国库会计管理标准化的主要内容、基本要求、关键环节与标准。
2.实行相对统一的国库内控制度。根据业务重点和风险控制能力的不同，按国库级次分别制定国库内控制度蓝本，促进内控管理的标准化。建立内控制度执行标准，制定岗位履职标准、内部检查监督标准，促进各项制度的有效落实。
3.强化各项制度标准的监督落实。不断改进和加强国库会计业务实地检查，强化各项制度标准的执行力度，规范国库会计核算业务操作，提高国库会计核算质量；及时排查国库资金的风险隐患，实现国库系统运行“低风险、零案件”的总体目标。
4.建立国库会计标准化管理推动促进机制。加强对国库会计标准化管理工作的组织领导，鼓励进行国库会计标准化管理示范点建设，并逐步在全国推广。根据国库会计业务实地检查结论，对国库会计标准化管理工作实行量化评价。
(三)加强风险分析评估
1.强化风险识别管理。加强国库资金风险研究，提高国库资金运行风险分析的及时性、准确性，增强国库风险排查、识别能力，确保风险防控措施及时、准确落实到位。
2.实行风险差别管理。全面梳理国库资金风险点，根据风险危害程度和可控程度，确定风险等级。在此基础上，探索建立一套科学、合理的国库风险评估指标体系。通过对国库资金风险的量化评估，对各会计核算主体实行差别化管理。
3.加强创新工作风险管理。加强对国库业务创新工作的风险识别与管理，建立事前分析评估、事中监测反馈、事后完善决策的国库业务创新风险管理机制，促进国库业务科学发展。
(四)强化突发事件应急管理
1.完善应急管理制度。总结国库应急管理经验，根据国库业务发展情况，结合国库自身条件，对现行应急处置预案进行评估，不断完善国库应急管理制度，不断提高应急处置方案的前瞻性、针对性、有效性。
2.有效开展应急演练。认真组织开展国库突发事件应急演练，演练参与对象覆盖所有级次国库，演练内容覆盖所有风险环节，不断提高演练的实战性和针对性，促进国库应急管理和处置能力的提升。
3.落实应急保障措施。将国库应急保障措施是否得到有效落实纳入国库风险防控范围，确保发生突发事件后，国库能够及时、顺利启动有关应急处置方案，避免和减少损失。
三、依法加强国库监管
从维护国库资金安全性、流动性和收益性的客观需要出发，依法履行监督管理职能，积极推进国库监管法制化进程。
(一)健全国库监管制度
适应国库业务发展需要，不断完善商业银行代理国库业务管理相关制度，建立健全商业银行代理国库集中收付业务管理办法；根据人民银行执法检查程序规定，研究制定国库执法检查程序规定；根据国库监管形势变化，完善国库监管指引，研究制定国库监管工作管理办法。
(二)依法履行监管职责
1.加强预算收支业务监督审核。加强柜面审核监督，切实防止预算资金收纳、划分、留解、退付、支拨、更正中各种不合规现象的发生。严格落实对账制度，加强与财税等部门的对账工作。准确把握国库监督的边界和尺度，加强沟通协调，依法履行对预算收支执行监督职责。
2.强化对商业银行代理业务监管。加大对商业银行代理国库相关业务的监管力度，重点解决占压财政资金、拒收现金税款的问题。提高对代理国库现场检查的频次和覆盖面。积极参与国库管理职责范围内的金融消费者权益保护工作。
3.加强国库行政审批业务管理。规范对商业银行代理支库、代理乡镇国库业务审批，加强国库集中收付代理银行资格认定管理，提高行政审批效率，畅通退出机制。探索建立商业银行加入国库服务体系准入机制，不断提高国库服务体系的整体服务水平。
(三)改进国库监管手段
1.推进国库监管电子化进程。研究推进与国库业务电子化同步的国库监管电子化进程，充分运用计算机信息网络技术，实行对拨款、退库、更正等业务的自动监督与控制，不断提高国库监管效率。完善国库与财政、税务、海关的电子对账模式。
2.探索实施国库监督差别化管理。强化国库非现场监管，通过对国库会计资料的分析研究，为现场检查提供线索。加强国库监管信息资料的收集整理，建立商业银行代理国库相关业务评价制度，研究建立国库监管评价指标体系，探索对监管对象实行分级管理。
3.建立国库监管协调机制。充分利用人民银行监管资源，建立与行内相关部门监管信息共享机制，积极参与综合执法检查。加强与财政、征收机关的监管协作，探索建立联合执法检查的平台与机制。
(四)提升依法监管水平
积极推行说理式执法方式，不断规范行政执法行为。强化执法检查能力建设，加强国库监管人员的执法检查技能培训，跟踪商业银行会计业务的变化，研究运用电子化方式对被查单位会计业务信息进行甄别、分析，提高国库监督检查能力。
四、积极稳妥推进国库信息化建设
按照有利于改进服务、有利于提高效率、有利于防范风险的要求，丰富系统功能，扩大系统应用，规范系统运维，提升国库信息化水平。
(一)加大TIPS推广力度
1.丰富TIPS业务种类。研究海关税收征缴业务特征和需求，适时开发通过TIPS办理海关税收电子缴库功能。统筹考虑各级财政业务处理实际，确立财政、国库联网方案，开发通过 TIPS办理财政支出功能。根据国家税务总局、人民银行公布的接口规范，开发通过TIPS办理退库、更正、免抵调业务功能。完善TIPS业务统计功能，满足各级国库、相关联网单位需求。
2.扩大TIPS业务量。加强与有关部门的沟通协调，积极试点，以点带面，逐步扩大通过TIPS办理海关税收电子缴库、财政支出及退库、更正、免抵调等业务量。继续推动与税务部门联网工作，对于使用自行开发系统实现横向联网的地方，完成向全国统一的横向联网业务流程和接口标准转换工作，实现全国各地、各级税务部门接入TIPS。组织各银行业金融机构开展电子缴税业务宣传，提高纳税人签约率，切实提高电子缴税业务量。
(二)完成TCBS在全国的推广
坚持成熟一批、上线一批的原则，积极稳妥推进TCBS在全国的上线推广，同时根据TCBS推广情况，逐步解决代理国库会计核算问题；不断完善TCBS功能，按照第二代支付系统的建设进程，及时做好TCBS的相关升级改造工作。
(三)加快TMIS建设
1.完善TMIS现有模块。完成统计分析子模块后续工程建设，增强系统稳定性；完善系统分析类功能，增强数据加工灵活性。完善国债管理子模块，实现储蓄类国债数据采集的电子化，提高数据统计的及时性与准确性，完善相关统计功能。
2.推进TMIS新模块开发。开发纳税信息查询子模块，实现按纳税人查询纳税、退税信息，按企业经济性质、行业类别生成纳税、退税报表；开发国库监管子模块，满足国库会计核算事前、事中、事后监督的需求。
3.整合现有系统资源。在TMIS中开发相关子模块，实现综合业务管理系统、国库现金管理系统、国债收款单管理系统及国债兑付业务管理系统等现有系统主要功能的整体移植。
(四)加强系统业务运维
1.建立系统日常运维机制。研究制定TIPS、TCBS、 TMIS业务运维管理办法。协调财政部、国家税务总局和各商业银行，以 TIPS接口规范为标准完善各部门业务处理系统，共同做好系统运行的各项业务管理工作。推动制定3T系统运维方案，建立国库局、科技司、金融信息中心、金电公司等部门协作机制。进一步做好3T系统日常业务支持工作，配合科技司做好日常技术支持工作。
2.加强系统应急管理。修订TIPS、TCBS应急处置预案，逐步制定完善TMIS应急处置预案。强化对各级国库的培训，规范业务操作，避免人为操作因素引发的系统故障事故。有效开展国库业务系统应急演练，增强各级国库应急处置能力。配合科技司做好“3T”灾备系统的建设工作。
专栏 3T系统建设与推广计划
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│系统 │项目 │2011年 │2012年 │2013年 │2014年 │2015年 │
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│TIPS │税务部门税收电│业务量占比达40% │业务量占比达50% │业务量占比达60│业务量占比达70% │业务量占比达80% │
│ │子缴库 │ │ │% │ │ │
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│ │海关税收电子缴│完成功能开发 │启动业务试点 │推广 │业务量占比达20% │业务量占比达40% │
│ │库 │ │ │ │ │ │
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│ │财政支出无纸化│力争完成功能开发│启动业务试点 │业务量占比达20│业务量占比达30% │业务量占比达50% │
│ │ │ │ │% │ │ │
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│ │退库、更正、免│完成功能开发 │启动业务试点 │推广完毕 │- │- │
│ │抵调无纸化 │ │ │ │ │ │
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│TCBS │二代支付系统适│实时跟进 │接入二代支付系统│- │- │- │
│ │应性改造 │ │ │ │ │ │
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│TMIS │统计分析子模块│完成 │- │- │- │- │
│ │后续工程开发 │ │ │ │ │ │
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│ │国债管理子模块│完成 │- │- │- │- │
│ │后续工程开发 │ │ │ │ │ │
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│ │纳税信息查询子│完成 │- │- │- │- │
│ │模块开发 │ │ │ │ │ │
│ ├───────┼────────┼────────┼───────┼────────┼────────┤
│ │国库监管子模块│- │启动 │完成 │- │- │
│ │开发 │ │ │ │ │ │
│ ├───────┼────────┼────────┼───────┼────────┼────────┤
│ │机构人员管理子│启动 │完成 │- │- │- │
│ │模块开发 │ │ │ │ │ │
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五、强化国库分析研究工作
坚持有利于服务决策，有利于业务发展的原则，打造国库数据信息优质品牌，强化常规分析和专题调研工作，提高国库分析研究的前瞻性、科学性和实效性。
(一)深入挖掘国库信息资源
1.完善国库报表体系。对现有各类国库报表进行梳理和完善，按数据来源、性质和用途进行分类规范管理。根据服务对象需求，依托“3T”系统，合理合规开展国库报表创新，形成系统完整的国库报表体系。完善报表编制和报送制度，提高报表数据准确性和报送及时性。
2.健全统计信息库。根据内部和外部的需求变化，不断丰富和完善统计指标体系，建立科学的信息库框架。整合国库各类信息资源，增强资料完整性。结合有关热点问题，研发具有国库特色的信息产品，提升国库品牌效应。加强与有关部门协调，建立外部信息收集长效机制，补充完善信息库。
3.规范国库信息管理。建立健全信息的保管、查询和对外交流办法，规范管理国库信息库。建立国库资料保密制度，依法管理涉密资料。
(二)提高国库常规分析报告效能
1.增强监管类报告的反映和促进功能。充分反映业务和监管工作中的经验、问题和难点，提高报告内容的实用价值。建立报告交流和反馈机制，提炼并及时转发具有借鉴意义的信息内容，研究制定经验推广和难点解决方案，对常见多发问题进行复查监控。
2.强化资金运行分析和预测报告的服务功能。完善分析预测框架，着力打造能体现和发挥国库综合服务价值的资金运行分析和预测报告。丰富分析预测手段，加强定量分析方法研究，合理结合定性分析，提高分析预测准确性。明确分析预测重点，准确定位服务对象，注重分析和预测国库资金对财政货币政策及经济金融运行的影响，增强分析预测的针对性。
(三)提升国库专题调研水平
充分利用各级国库的人才和信息资源，建立纵向互动、横向交流的国库专题调研工作机制。立足国库独特视角，广泛深入开展专题调研，与常规分析工作形成良性互动。密切关注国家大政方针，分析预测财税政策和业务变动对国库的影响，增强调研的前瞻性。敏锐监测国库资金阶段性异常变动情况，结合经济金融运行特点，增强调研的时效性。引导地方国库开展特色调研，创造凸显地方优势的专题调研品牌。充分利用国库数据资源内部共享优势，开展跨地区联合调研。捕捉跟踪社会经济发展中的热点、难点问题，有针对性地开展专题分析和研究。
(四)促进国库研究成果转化
1.搭建成果展示平台。推动建立内纵外横的信息交流长效机制或共享机制，畅通成果传送渠道。通过印发国库统计数据简册、尝试创办公开刊物等形式，拓展成果传播载体和范围，提高研究成果的影响力。
2.建立成果分类转化机制。按研究成果的服务对象进行分类。对有益于改善国库管理、推动国库业务发展的研究成果，要研究制定落实方案，推动向实践转化；对有益于服务领导决策，有益于服务财政货币政策，或有益于提升国库服务形象的研究成果，要密切跟踪反馈信息，了解领导和其他服务对象的需求，适时开展后续调研，推动研究成果有效转化。
六、加强国债发行兑付管理
坚持有利于国家筹资和公众投资的市场化原则，通过加强发行兑付管理，优化市场结构，完善发行机制，有效降低国债发行成本和风险，提高发行兑付的安全性、时效性和公正性，促进国债市场有序高效运转。
(一)加强储蓄类国债市场管理
1.加强凭证式国债承销团成员管理。进一步完善《凭证式国债承销团成员考评办法(试行)》，与财政部门密切合作，按季度开展对凭证式国债承销团成员的考评工作，并将考核结果与承销资格挂钩，以更有力地促进储蓄类国债的发行；按照《国债承销团成员资格审批办法》，平稳组建新的国债承销团，保护申请人和国债承销团成员的合法权益；加强对承销团成员的日常管理工作，提高国债管理水平。
2.加大国债宣传力度。根据《储蓄类国债宣传工作方案》要求，完善国债宣传资料库，进一步加强和规范国债宣传工作。履行指导、监督和检查职责，督促承销机构国债宣传工作落到实处。
3.加强国债兑付管理。规范和完善无记名国债兑付业务管理，加强与货币金银等部门的协调，规范已兑付无记名国债实物券的保管、销毁等工作。完善国债收款单管理制度，研究解决收款单兑付中存在的各种问题。强化无记名国债票样册管理，认真开展国债防伪反假工作。做好对储蓄类国债提前兑付的监测工作，制订应急预案，防止大规模集中提前兑付对承销机构流动性造成的冲击。
4.强化国债监督管理。协调有关部门研究制定国债业务监督管理规定，加大国债业务检查力度，规范国债承销团成员及其分支机构的销售和兑付行为。利用TMIS国债管理子系统采集、监测国债信息，建立国债非现场监管机制，有效防范国债风险。
(二)优化国债市场结构
1.拓展农村国债市场。鼓励基层国库组织承销机构加大农村国债宣传力度。研究适当增加农村地区国债承销机构数量和国债发行比例的可行性，继续拓展储蓄类国债农村发行市场，以进一步改善农村金融服务环境，增加农民投资理财渠道。
2.丰富国债期限品种。研究不同投资群体对储蓄类国债的需求结?]和取向，与财政部共同推动国债期限品种结构多元化。
3.增强国债流动性。改进储蓄类国债提前兑付办法，形成更为合理的提前兑取分档利率和提前兑取利息扣除天数的确定机制；同时，进一步推动国债承销团成员平稳开展质押贷款业务。
(三)推动完善国债发行机制
研究国债发行规模、期限、利率、时机与国库现金变动、资金供求状况的关系。探索国债余额管理模式下国债发行新机制，推动国债发行与国库现金管理、货币政策调控有效衔接，积极促进财政政策与货币政策协调。与财政部门密切令作，共同做好《中华人民共和国国债条例》的立法研究工作。稳步推动地方政府债券管理改革试点，积极跟进相应的发行、兑付工作。
七、积极、稳妥地推进国库现金管理
按照职责分工，积极、稳妥地开展中央国库现金管理，研究地方国库现金管理，不断提高国库现金管理水平。