地方政府专项债作为政府投资项目资本金的相关问题研究

政研君专项债课堂地方政府专项债作为政府投资项目资本金的相关问题研究——以A自来水厂专项债项目为例

来源：作者：叶志平（资阳空港投资有限责任公司）

专项债券政研君专项债课堂政策研究案例解读

只要洞察项目智慧，就能斩获申报先机。

政研君政研君微信公众号关注政研君掌握政策风目前供职于业内机构，从事专项工作。有十多年管理咨询、项目谋划、工程咨询经验。协助企业、政府等单位进行效能提升与项目谋划。

目录

摘要：随着《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》和《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》的发布，拉开了我国地方政府专项债作政府投资项目资本金的序幕。本文介绍了固定资产投资项目资本金制度和地方政府专项债券的基本内容，讨论了地方政府专项债作为政府投资项目资本金的基本措施，分析了某地A自来水厂专项债的具体处理，并探讨了相关业务的会计处理。关键词：地方政府专项债券；政府投资项目；项目资本金引言一、固定资产投资项目资本金制度与地方政府专项债券概述二、A自来水厂专项债的案例分析三、地方政府专项债资金作政府投资项目资本金的会计处理四、结论参考文献

引言固定资产投资项目资本金制度是我国项目建设管理的重要制度之一，地方政府专项债券的发行和使用是我国财政政策的重要组成部分。《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》和《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》两个文件相继出台，为相关问题提供了政策依据，引起各方高度关注和热议。一、固定资产投资项目资本金制度与地方政府专项债券概述1.1我国固定资产投资项目资本金制度的发展与资本金属性以《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》(国发199635号)的发布为标志，由此产生我国固定资产投资项目资本金制度。截至2020年，国家对该制度进行了四次修订和调整。随着《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》(国发201926号)发布，第一次明确可按有关规定将政府专项债券作为符合条件的重大项目资本金。同时，《关于做好地方政府专项债券发行与配套融资工作的通知》(厅字201933号)中，关于允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金的规定与之相衔接。国发199635号文阐明，投资项目资本金是出资人对项目的出资，属性是权益性资金，而非债务性资金，项目法人没有承担这部分资金还本付息的义务。国发201926号文进一步确认了投资项目资本金的权益属性。1.2我国地方政府专项债券的有关规定及专项债作资本金的思考按照我国1994年预算法的规定，不允许地方政府发行地方政府债券。2014年，新预算法发布，才赋予了地方政府依法举债的权利。2014年，《国务院关于加强地方政府性债券管理的意见》(国发201443号)首次对地方政府专项债券予以明确。2015年至2018年，国家陆续出台了9项文件对地方政府债券的管理和发行工作进行规范和指导。直到2019年厅字201933号文发布，才允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。地方政府专项债券资金属于债务性资金，而项目资本金对于项目法人和投资项目来说具有权益属性，用专项债作项目资本金是否与政策相悖?厅字201933号文，在国家关于地方政府专项债的众多文件中，首次允许可以将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。2019年11月，国发201926号文再次明确可按有关规定将政府专项债券作为符合条件的重大项目资本金。此两项规定，为地方政府专项债券资金作政府投资项目资本金铺平了道路。对用作项目资本金的专项债资金的属性如何认定?我的看法是应从不同的主体分别来界定，用作项目资本金的专项债，对于政府来说是政府的债务性资金，但对于项目法人和投资项目来说是非债务性资金，具备权益属性。根据专项债券项目收益和融资自求平衡的融资特征，在对投资项目进行财务评价时应当将用作项目资本金的专项债的应付本息情况纳入财务评价，达到项目收益与融资自求平衡的目标。但这并不意味着投资项目要按照专项债的还本付息条件直接承担用作资本金部分专项债的还本付息责任。合适的做法是，政府先行按照专项债的还本付息条件，自行组织符合规定的收入用以偿还专项债本息，在项目建成投运取得收益后，从项目收益扣减成本后的剩余收益中以分红方式取得资金注入政府性基金或经营性专项收入来回笼资金。这样既解决了项目财务评价问题，也不违背专项债券的属性界定。

二、A自来水厂专项债的案例分析

2.1 A自来水厂项目基本情况A自来水厂项目总投资21,122.17万元，资金来源计划：项目资本金6,346.17万元(其中财政预算资金拨款2,122.17万元，发行专项债券4,224.00万元),剩余资金14,776.00万元通过发行专项债解决。2.2 A自来水厂专项债作项目资本金的符合性认定A自来水厂是国家重点支持的供水领域项目，符合专项债券作为重大项目资本金的领域要求。会计师事务所就A自来水厂项目收益与融资自求平衡进行了专项评价，假设发行专项债券融资19,000.00万元，融资成本4%,评价期限20年，在将用作项目资本金的4,224.00万元专项债的还本付息负担纳入项目财务评价的情况下，该项目息前净现金流量为38,900.08万元，总体债券本息和为34,200.00万元，项目预期实现的运营净收入能够合理保障偿还融资本金和利息，能够实现项目收益和融资自求平衡，因此，符合专项债券作为重大项目资本金的收益要求。2.3 A自来水厂专项债项目落地情况A自来水厂专项债项目于2020年5月18日完成招标，发行成功，发行价格100元，发行金额4,225.00万元，期限20年，票面利率3.55%,付息频率6月/次。2.4 A自来水厂专项债项目存在的问题及改进建议A自来水厂专项债项目总投资金来源计划安排不尽合理。该项目总投资21,122.17万元，计划财政预算资金2,122.17万元作项目资本金，发行专项债券4,224.00万元作项目资本金，剩余资金缺口14,776.00万元全部通过发行专项债解决。这样的安排完全没有发挥专项债资金和项目资本金引导和撬动市场资金参与支持重大项目建设的作用。厅字201933号文要求，要发挥专项债券的引领和撬动作用，推进专项债券支持的重大项目建设，项目收益符合要求的，项目业主可以向金融机构市场化融资，鼓励金融机构以项目贷款等方式支持专项债券项目。因此，本文建议：(1)注重发挥政府资金引导作用。工作重点从单纯争取政府专项债券规模向依托政府专项债券规模撬动更多投融资总量转变，项目融资渠道从单一争取政府专项债券向“政府专项债+配套融资”多元化转变。充分利用国家扩大将专项债可用作项目资本金范围的机遇，通过发挥政府专项债券的引导和撬动作用，具备条件的项目积极向金融机构市场化融资，吸引更多金融资金配套投入，从而形成合力，扩大投融资总量。(2)重视专家评审组的意见。根据近期本省专项债专家评审组对新申报专项债项目的反馈意见，专家评审组已加强对申报项目配套融资的审查，无配套市场化融资的申报项目几乎无法通过专家组的评审。建议当地政府对拟申报专项债项目主动提前做好配套市场化融资安排，以提高申报项目发行的成功率。(3)合理选择专项债项目。A自来水厂专项债项目的原筹资方案，按4%的融资成本进行财务评价，能够实现项目收益和融资自求平衡。该项目首期专项债实际发行的票面利率为3.55%,低于财务评价设定的4%的融资成本。因此，该项目具备市场化融资的条件。根据现阶段资金市场情况看，新建自来水厂项目是金融机构比较愿意接受的贷款项目，融资成本较低。本文建议A自来水厂专项债项目调整后期专项债资金申请计划，适度匹配市场化融资支持项目建设，将稀缺的专项债额度让位于其他拟申报专项债项目，实现扩大本地区投融资总量的目的。

三、地方政府专项债资金作政府投资项目资本金的会计处理地方政府专项债券资金作为政府投资项目资本金主要有两种运营方式：一种是专项债资金注入为实施投资项目而专门设立的项目公司；一种是不专门设立项目公司，投资项目由现有公司(一般是政府平台公司)作项目业主，专项债资金注入现有公司。3.1专项债资金作项目资本金注入项目公司的会计处理为投资项目专门成立项目公司，不管政府部门全资、控股还是参股项目公司，出资方式和股权关系应该都很清晰。项目公司收到作项目资本金的专项债资金，一方面增加公司银行存款，一方面增加实收资本(对超出注册资本的部分增加资本公积)。项目公司的所有者权益就是投资项目资本金。3.2专项债资金作项目资本金注入现有政府平台公司的会计处理建议在会计核算中，增加权益类科目“项目资本金”和“项目资本公积”对收到的专项债项目资本进行单独核算，并按拨入专项债资本的政府机构和投资项目进行辅助明细核算，收到拨入的专项债资本一方面增加银行存款，一方面增加项目资本金(对超出确定的项目资本金的权益类拨款部分增加项目资本公积),“项目资本金”和“项目资本公积”科目的金额均为投资项目的项目资本金。同时，区分开专项债支持的投资项目资产与政府平台公司其他资产，对投资项目形成的资产按项目进行辅助明细核算。3.3专项债资金转贷给项目业主的会计处理项目业主收到以转贷方式划拨的专项债资金的，作为长期债务处理，一方面增加银行存款，一方面增加长期应付款。按期对此项专项债转贷资金计提利息，符合资本化条件的予以资本化，否则计入财务费用。

四、结论总之，地方政府专项债资金作为政府投资项目资本金，并配套金融机构进行市场化融资，将是未来推动政府投资项目建设的主要方式。项目财务人员应当正确认识专项债券资金的权益属性，提前谋划好投资项目总投资的筹资计划，在包装专项债项目申报的同时做好专项债的还本付息安排，以提高专项债申报成功率，保障政府投资项目建设顺利进行。

参考文献[1]熊昌荣.收益与融资自求平衡专项债券评价方法考虑因素探讨[J].财经界(学术版),2019(05):54.[2]金跳汉.加强地方政府专项债券发行使用管理的若干问题思考——基于G省Z市的调研分析[J].预算管理与会计，2020(05):55-57.[3]揭任娟，基于财务管理视角的政府投资项目资本全制度[J].中国乡镇企业会计，2012(06):95-96.[4]龙小燕.地方政府专项债券研究文献综述[J].预算管理与会计，2020(02):23-26.[5]陈森.作为铁路项目资本金的专项债本息偿还思考[J].财务与会计，2020(09):77-78.