以公平竞争审查推动统一大市场建设

刘 旭

近日，国家市场监督管理总局公开了《公平竞争审查条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》），向社会公开征求意见，《条例》对市场准入和退出、商品和要素自由流动、影响生产经营成本、影响生产经营行为等方面审查内容作了完善，旨在进一步规范和强化公平竞争审查工作，破除地方保护和行政性垄断，推动加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。

改革开放以来，对内如何破除地方保护的藩篱，建设好国内统一大市场，对外如何适应好国际贸易规则，更好地融入经济全球化，是关系到我国经济发展的重大课题。虽然我国反不正当竞争法、反垄断法先后都对滥用行政权力限制竞争行为进行了规范，但更多是以执法机构对各级地方政府的事后监督为主，难免存在滞后性，且实际覆盖面小、执法力度不足，无法起到威慑效果。另外，两者没有对政府补贴行为进行明确的规范，容易让一些接受政府补贴的中国企业在海外市场遭遇反补贴调查，蒙受损失。

为了深入推进经济体制改革，防止政府过度和不当干预市场，释放市场主体活力，2016年国务院引入公平竞争审查机制，此后各级地方政府通过公平竞争审查自查自纠扭曲竞争的政策措施，取得了令人瞩目的成绩。公开数据显示，仅2021年全国共审查新出台政策措施文件24.4万件，清理各类存量政策措施44.2万件，纠正废止违反公平竞争审查标准的政策措施1.1万件。

考虑到公平竞争审查工作总量较大、审查工作专业性较强、各级地方政府在具体落实上存在积极性、严谨性上的差异，所以此次《条例》拟从国务院到县级以上地方各级人民政府设立本级公平竞争审查工作协调机制，通过建立重大政策措施公平竞争审查会审制度、引入第三方评估机制、制定公平竞争审查工作年度报告等措施，着重解决审查内容不完善、审查程序不健全、刚性约束不足等问题。

不过，《条例》的一些内容还需要进一步完善，以避免制度执行出现盲区。首先，提升公平竞争审查工作透明度。虽然近些年经过公平竞争审查的各级地方政府政策措施文件累计超过百万件，但是除了少数典型案件被公开外，大部分没有公开过书面的公平竞争审查结果，这就影响了公众对公平竞争审查工作的监督。此次《条例》拟规定，除依法需要保密外，政策制定机关应当向社会公开征求意见，或者征求有关经营主体、行业协会商会等利害关系人意见。但从以往实践看，绝大多数政策制定机关都会更倾向于征求“利害关系人意见”，缺乏必要的社会监督，长此以往就难免会在事实上架空公平竞争审查工作。

其次，明确有关具体审查标准。《条例》细化了审查“例外政策措施”的程序，要求政策制定机关应当在审查结论中说明相关政策措施对实现维护国家安全、促进国家科技进步等目的确有必要，而且没有竞争影响更小的替代方案。但《条例》对相关审查工作中的自由裁量权限定不足，没有根据行业领域、措施类型、政策措施持续的时间提出具体的审查标准，也没有要求审查机构通过公示向社会公开征求意见，接受社会监督。这样一来，就不排除地方政府会滥用“例外政策措施”，通过各类财政补贴，有选择性地扶持本地企业，既不利于正常的市场竞争，也容易诱发利益输送。

最后，细化相关法律责任。《条例》对政策制定机关的法律责任承担问题进行了原则性规定，但没有明确要求公开问责结果。这就难免会因为无需公开有责官员的处分结果和接受社会监督，导致同行业同类型的违法行为屡禁不止。

加快建设全国统一大市场是促进经济转型升级，实现高质量发展的基本前提。期待《条例》通过广泛征求意见后不断完善，最终通过法定程序如期出台，助力营造公平竞争的法治化营商环境，也为我国参与多边贸易合作机制创造更积极的条件。

（作者系清华大学国家战略研究院特约研究员）