临高县新盈镇仓米村仓米经济合作社诉临高县人民政府土地纠纷一案

　　法定代表人陈德道，该经济社主任。

　　委托代理人陈志英，男，１９３７年７月出生，退休干部。

　　委托代理人陈国宝，男，１９４１年６月出生，退休干部。

　　原审上诉人（一审第三人）昼锦堂纪念馆，住临高县新盈镇。

　　法定代表人陈至圣，该纪念馆主任。

　　原审被上诉人（一审被告）临高县人民政府，住临高县临城镇。

　　法定代表人羊经位，该县政府县长。

　　委托代理人吴衡，临高县国土环境局监察大队队长。

　　委托代理人王彪，临高县国土环境局土地交易与评估所所长。

　　原审第三人临高县新盈镇朗英村尚书经济合作社，住临高县新盈镇朗英村尚书村民小组。

　　法定代表人戴兴新，该经济社主任。

　　委托代理人陈建河，男，１９５３年８月出生，该经济社出纳员。

　　临高县新盈镇仓米村仓米经济合作社（以下简称＂仓米经济社＂）诉临高县人民政府（以下简称＂临高县政府＂）及昼锦堂纪念馆（以下简称＂昼锦堂＂）、临高县新盈镇朗英村尚书经济合作社（以下简称＂尚书经济社＂）确认土地权属一案，因原审上诉人仓米经济社、昼锦堂不服本院（２００５）琼行终字第１７０号行政判决，向本院申请判后释明。经释明听证，合议庭决定对本案进行复查。经本院审判委员会讨论决定再审。本院于２００７年１０月１６日立案再审后，依法组成了合议庭，于同年１２月４日公开开庭审理了本案。原审上诉人仓米经济社的法定代表人陈德道、委托代理人陈志英、陈国宝，原审上诉人昼锦堂的法定代表人陈至圣，原审被上诉人临高县政府的委托代理人吴衡、王彪，原审第三人尚书经济社法定代表人戴雄值、委托代理人戴兴新、陈建河参加了庭审活动。本案现已审理终结。

　　被诉的具体行政行为是原审被上诉人临高县政府于２００４年５月２６日作出的临府（２００４）３４号《关于新盈镇仓米经济合作社与尚书经济合作社土地权属争议的处理决定》。该决定认定，争议地名＂仓米昆＂，又名＂群黄坡＂＂大坡＂，位于新盈镇大街门牌及陈氏宗祠处。其四至为：东至尚书下村的水田地，南至低洼地的堡垒，西至陈氏宗祠，北至水塘。具体详见《新盈镇尚书村与仓米村土地争议图Ａ、Ｂ》，争议地面积为５９．２５亩，争议双方均曾在该地耕作过，至１９９１年新盈镇规划居民住宅区后该争议地丢荒，直到２００１年因仓米村变卖该地时，双方才引起争议，且争议双方均未拿出证据证明对该地的权属所有。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第１８条及《海南省确定土地权属若干规定》第１８条之规定，决定：一、该争议地面积５９．２５亩的土地归国家所有；二、在临新公路东北的坡地、旱地８．８１亩的土地归尚书经济社使用；三、在新盈镇门牌大街的西北方陈氏宗祠外的２１．３７亩土地归尚书经济社使用；四、在新盈镇门牌大街的西南方（堡垒处）的２９．０７亩土地归仓米经济社使用。

　　原告仓米经济社诉称，争议地位于其村后，解放后由村民耕种，１９５３年领取土地证，１９９２年进行土地详查时划给该社管理使用。１９８８年新盈镇与其确定协议征用争议地３０亩荒坡地取土，第三人尚书经济社明知而不提出任何异议，尚书经济社个别村民在争议地上有少量的插花地。仓米经济社提供的证据有：１、１９９２年的《土地权属界线核定书》；２、新盈镇政府《关于新兴、仓米管区共同开发连接新规划区公路及利用公路路边搞地产开发的批复》；３、征地协议书；４、土地承包协议书；５、新盈镇慕田开发区用地红线图；６、粮食局开发仓米地段、坡地付款表；７、１９５２年陈田头土地证；８、仓米村族谱。

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　　被告临高县政府答辩称，自２００２年４月受理尚书经济社与仓米经济社土地权属争议后，经调查，因争议双方均拿不出有效证据证明对该地的权属，依法作出处理决定。仓米经济社提供的土地证与争议地无关。处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回诉讼请求。临高县政府提供作出被诉处理决定的证据有：１、省法制办琼府法复纠字（２００３）７１号函；２、土地确权指界通知书回执单；３、《新盈镇尚书村与仓米村土地争议图》；４、调解书；５、省政府琼府复决字〔２００４〕１２８号《行政复议决定书》；６、《询问笔录》１１份。

　　第三人尚书经济社述称，争议地在１９９１年之前由其社员耕种使用，所挖的水塘、种植的剑麻和一棵老榕树、使用的两口井还在。１９８８年镇政府取土时，该社也派人参加协商。尚书经济社提供的证据有：１、农村集体土地承包经营权证书；２、家庭承包耕地手册；３、交纳公粮凭证；４、交纳农业税凭证；５、争议地上的剑麻、榕树、水塘、水井的照片。

　　第三人昼锦堂述称，争议地属于仓米经济社和昼锦堂所有，尚书经济社只有少量插花地。１９９２年已有偿出让给昼锦堂，昼锦堂纪念馆规划用地２１．３７亩，先批７亩，余下的１４．３７亩已经开发，并正在办理申报当中。昼锦堂纪念馆已经建设至今１３年，处理决定将纪念馆的土地划归尚书经济社使用，侵犯昼锦堂的合法权益，请求将纪念馆用地列入争议地中统筹解决。昼锦堂提供的证据主要有：１、１９９２年镇政府颁发的《宅基地使用证明书》和收款单；２、昼锦堂纪念馆的规划土和建设照片。

　　一审法院经审理查明：该争议地面积为５９．２５亩，１９９１年以前，仓米经济社及尚书经济社均在争议地上耕作，其中位于临新公路东北边的坡地、旱田和位于新盈镇门牌大街的西北方陈氏宗祠处的争议地，主要由尚书经济社耕作和种植农作物，且有少量插花地；位于新盈镇门牌大街的西南方堡垒处的争议地，主要由仓米经济社种植农作物。双方使用争议地至１９９１年新盈镇政府规划居民住宅区和１９９２年兴建陈氏宗祠后丢荒。另查明，１９８８年新盈镇政府因征地取土与仓米经济社签订协议，仓米经济社将争议地约３０亩荒坡地出让给镇政府取土，当时镇政府已预付５０００元取土费给仓米经济社。１９９２年１０月２９日，经昼锦堂申请新盈镇政府批准其使用争议地４７４５平方米（约７亩）建昼锦堂纪念馆，并颁发了《宅基地使用证明书》，同年在新盈镇门牌大街的西北方兴建陈氏宗祠，占地约７亩。２００１年仓米经济社出让部分争议地时与尚书经济社发生纠纷。临高县政府受理双方纠纷后，经调查取证，于２００２年６月５日作出临府（２００２）３９号《处理决定》，认定争议地为集体土地，并按双方实际使用争议地的情况，将争议地平分给双方使用。仓米经济社不服，向海南省政府申请复议。省法制办于２００４年４月９日作出琼府法复纠字（２００４）７１号文，认为争议双方均拿不出有效证据证明争议地的权属，依照原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第１８条的规定，应确认为国有土地，并责令临高县政府自行纠正。据此，临高县政府依照该文和上述法律以及《海南省确定土地权属若干规定》第１８条之规定作出临府（２００４）３４号《处理决定》。仓米经济社和尚书经济社对该《处理决定》均不服，向海南省人民政府申请复议。海南省人民政府于２００５年２月２日作出琼府复决字（２００４）１２８号《行政复议决定书》，维持临府（２００４）３４号《处理决定》。仓米经济社仍不服，向海南中级人民法院提起行政诉讼。

　　一审判决认为，本案争议地在土改和＂四固定＂时期均未确权，原告仓米经济社和第三人尚书经济社均未能提供合法有效证据证明其各自对该地已依法取得所有权，被告临高县政府根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第１８条＂土地所有权有争议，不能依法证明争议地属于农民集体所有的，属于国家所有＂的规定，将争议地确定为国有土地并无不当。从争议地的使用历史和现状看，原告仓米经济社和第三人尚书经济社均使用过争议地，至１９９１年新盈镇政府规划居民住宅区后丢荒，临高县政府依照《海南省确定土地权属若干规定》第１８条之规定，将争议地确定为国家所有的同时，准许双方继续使用正确。原告主张争议地属其农民集体所有，没有事实和法律根据。第三人昼锦堂经新盈镇政府批准使用争议地面积４７４５平方米（约７亩）建纪念馆，对此原告仓米经济社和第三人尚书经济社均无异议。被诉临府（２００４）３４号处理决定认定争议地的四至以及主文第（三）项均明确争议地的四至范围不包括陈氏宗祠在内。而第三人昼锦堂主张其建纪念馆占争议地面积为２１．３７亩，处理决定把其建馆的２１．３７亩土地都划给第三人尚书经济社使用侵犯其合法权利，显然没有事实根据，对其主张本院不予支持。综上，被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第５４条第（一）项之规定，判决维持被告临高县政府于２００４年５月２６日作出的临府（２００４）３４号《关于新盈镇仓米经济合作社与尚书经济合作社土地权属争议的处理决定》。

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　　仓米经济社上诉称：一、原审判决认定事实不清，证据不足。争议地历来是仓米村集体土地，还有１９５３年土改时临高县政府颁发给农民一分地的土地所有证，１９６２年＂四固定＂的证人证言。二、在对本案各方提供的证据认定、采信上，原审法院主观偏袒被上诉人临高县政府及第三人尚书经济社，明显不客观、公正，应予纠正。为此，特提起上诉，要求撤销一审判决。

　　昼锦堂上诉称：一、昼锦堂纪念馆筹办期间，向镇政府申请用地面积４７４５平方米，并办理了相关手续。馆委会在镇政府规划意向的２１．３７亩土地四周筑起了围墙，余下１４．３７亩土地中栽种榕树、竹子、枇杷树、荔枝、龙眼等各种花草和树种，从１９９２年至今已１３年，目前昼锦堂正在申报办理这１４．３７亩土地的使用手续。二、原审法院认定土地性质错误，该争议地应为集体土地。三、原审法院维持临高县政府确定争议地中的２１．３７亩土地给尚书经济社，是没有事实根据的。综上所述，一审认定事实不清，认定土地性质错误，判决不公，请求二审法院撤销（２００５）海南行初字第１１８号行政判决书，判令临高县人民政府重新作出处理决定。

　　临高县政府答辩称：一、上诉人仓米经济社认为原审判决事实不清、证据不足是毫无根据的。二、上诉人认为在证据采信上原审法院主观偏袒被上诉人及第三人尚书村，是没有事实根据的。三、原审第三人昼锦堂纪念馆请求确认该馆用地面积２１．３７亩是没有依据的。２００２年仓米村出让土地引起纠纷，临高县政府组织争议双方进行实地测量时，已明确把陈氏宗祠的７亩土地面积圈出，陈氏宗祠与该争议地５９．２５亩毫不相关。综上所述，上诉人仓米经济社及原审第三人昼锦堂纪念馆所提出的请求和理由是不成立的，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

　　原审第三人尚书经济社答辩称：临高县政府的处理决定合法，上诉人的上诉理由不能成立。

　　二审判决认定的事实与一审判决认定的事实一致。

　　二审判决亦认为，争议地在＂土改＂和＂四固定＂时期均未确权给上诉人仓米经济社和原审第三人尚书经济社。上诉人仓米经济社提供的陈田头等四人颁发的一分地的土地房产所有证，经组织现场核实，该证的四至与本案争议地无关，不能证明该一分地在争议地的范围内。上诉人仓米经济社和原审第三人尚书经济社提供的证人证言，不足以证明其各自对该地已依法取得所有权，被上诉人临高县政府将争议地确定为国有土地并无不当，并准许由双方继续使用正确。原审第三人昼锦堂经新盈镇政府批准使用争议地面积４７４５平方米（约７亩）建纪念馆不在争议地范围内。昼锦堂主张纪念馆占争议地面积为２１．３７亩，没有证据支持，对其上诉主张本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人仓米经济社和上诉人昼锦堂纪念馆的上诉理由不能成立，判决驳回上诉，维持原判。

　　本院再审查明，（１）该争议地面积为５９．２５亩，１９９１年以前，仓米经济社及尚书经济社均在争议地上耕作。（２）双方使用争议地至１９９１年新盈镇政府规划居民住宅区和１９９２年兴建陈氏宗祠后丢荒。（３）１９８８年新盈镇政府因取土与仓米经济社签订协议，仓米经济社将争议地约３０亩荒坡地给镇政府取土，当时镇政府已预付５０００元取土费给仓米经济社。（４）１９９２年１０月２９日，经昼锦堂申请，新盈镇政府批准昼锦堂使用争议地４７４５平方米（约７亩）建昼锦堂纪念馆，并颁发了《宅基地使用证明书》，同年昼锦堂在新盈镇门牌大街的西北方兴建陈氏宗祠，占地约７亩。（５）２００１年仓米经济社因出让部分争议地，与尚书经济社发生纠纷。临高县政府受理双方纠纷后，经调查取证，于２００２年６月５日作出临府（２００２）３９号《处理决定》，认定争议地为集体土地，并按上述双方实际的使用争议地的情况，将争议地平分给双方所有。（６）仓米经济社不服，向海南省政府申请复议。省法制办于２００４年４月９日作出琼府法复纠字（２００４）７１号文，认为争议双方均拿不出有效证据证明争议地的权属，依照原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第１８条的规定，应确认为国有土地，并责令临高县政府自行纠正。据此，临高县政府作出本案被诉处理决定。（７）仓米经济社和尚书经济社对该《处理决定》均不服，向海南省人民政府申请复议。省政府于２００５年２月２日作出琼府复决字（２００４）１２８号《行政复议决定书》，维持临府（２００４）３４号《处理决定》。

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　　以上事实，经一、二审法院查明认定，各方当事人陈述一致，足以认定。本案再审调查的主要事实是：争议土地的使用历史情况。

　　临高县政府认为，根据工作人员深入调查认定，涉案争议地自６０年代起由尚书村和仓米村集体耕作至１９９１年止，至今还有零星耕作。但土改及＂四固定＂时期没有确权过。有相关知情人的１１份证人证言为据。至于耕作的具体起始时间和连续耕作的情况，无确凿证据证明。仓米经济社提供的１９９２年临高县政府制订《土地权属界线核定书》，核定的是仓米管区和新兴、抱蛟管区的土地界线，不是仓米经济社和尚书经济社的土地界线，且核定的权属包括所有权和使用权权属界线。至于１９５３年土改时临高县政府颁发给村民陈田头在＂后林地＂一分四厘的土地所有权证，经现场核对，无法确认该＂后林地＂就在争议地范围内。仓米经济社认为，有足够的事实证据证明，争议地属于农民集体所有。其主要根据是：１、１９９２年《土地权属界线核定书》，证明界线范围内的土地依法归农民集体所有。２、１９５３年土改时政府颁发给陈田头的＂后林地＂土地所有权证。３、临高县政府经调查也认定，争议双方均在争议地上耕作至１９９１年征用的事实。４、慕田开发区的＂红线图＂，证明１９８８年新盈镇政府规划居民住宅区用的土地范围均确认属于仓米、尚书和其他经济社集体所有。另外，庭审中，仓米经济社还提供临高县政府于１９９４年５月作出的《关于新盈村镇规划建设用地的批复》（临府函〔１９９４〕１５号），证明新盈镇政府和临高县政府批准＂规划建设一座新村庄＂占用新兴管区、古春村和仓米村９８亩土地，其中没有尚书村的土地。尚书经济社、昼锦堂仍坚持原诉讼主张和提供原审提供的证据。

　　根据当事人当庭举证和质证的情况，法庭认定如下证据和事实：

　　１、１９９２年临高县政府制订《土地权属界线核定书》的内容真实、形式合法，可以作为认定争议地属于农村经济组织界线范围内土地的事实根据。

　　２、结合各方当事人没有争议的陈述，可以认定该争议土地至少自上世纪６０年代起即由农民集体耕作，至１９９１年政府规划居民住宅区时止。现争议地仍有零星耕作及存留的农作物。

　　３、昼锦堂纪念馆提供的规划用地图、土地使用证明和当事人陈述，可以认定，该规划用地２１．３７亩中的７亩已经获得批准，但该７亩土地不在本案争议土地的范围内；而余下的１４．３７亩土地则在争议地范围内，尚未办妥批准手续和取得土地使用权。

　　４、至于原一、二审判决认定的尚书经济社和仓米经济社具体耕作使用的情况，不是本案争议的事实，且与案件的处理无关，该事实和与该事实相关的证据本院不予审查认定。

　　本院认为，《海南省确定土地权属若干规定》第七条规定：＂下列土地属于集体所有，但依照本规定第六条规定属于国家所有的除外：（一）土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地和１９６２年９月２７日《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）实施时确定为集体所有的土地；（二）农民的自留地、自留山、农村居民的宅基地；（三）自《六十条》公布前，农民集体经济组织一直使用至今的土地；（四）在农民集体经济组织界线范围内，农民集体经济组织连续使用２０年以上，现在仍继续使用的土地及其间的零星荒地；（五）乡（镇）或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地；（六）《村镇条例》实施后乡（镇）、村企事业单位使用的集体土地。＂虽然涉案争议土地在土改时及＂四固定＂时期未经确权，但本案争议土地在农村经济组织界线范围内，自上世纪６０年代起由农民集体耕作至１９９１年政府规划居民住宅区时止，争议土地现仍有零星耕作及存留的农作物。因此可以认定，该争议地属于＂在农民集体经济组织界线范围内，农民集体经济组织连续使用２０年以上，现在仍继续使用的土地及其间的零星荒地＂，依法应当确认为农民集体土地。原国家土地管理局颁发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第１８条的规定：＂土地所有权有争议，不能依法证明争议地属于农民集体所有的，属于国家所有。＂而土地争议双方当事人已经在行政处理中提供证据证明争议土地依法应属于农民集体所有的情况下，临高县政府仅以争议地在土改和＂四固定＂时期均未确权为由，认为争议土地应属于国家所有，认定事实错误，并据此依《确定土地所有权和使用权的若干规定》第１８条的规定作出本案被诉处理决定，适用法律不当，应予以撤销。原一、二审判决维持该被诉处理决定，认定事实和适用法律均错误，亦应予以撤销。至于争议地应该属于哪一农民经济组织的农民所有，由临高县政府重新作出处理时据实依法予以确认。

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　　综上，被诉处理决定及一、二审判决认定事实和适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）、（三）项，第五十四条第（二）项第１、２目之规定，判决如下：

　　一、撤销海南中级人民法院（２００５）海南行初字第１１８号行政判决和本院（２００５）琼行终字第１７０号行政判决；

　　二、撤销临高县政府于２００４年５月２６日作出的临府（２００４）３４号《关于新盈镇仓米经济合作社与尚书经济合作社土地权属争议的处理决定》；

　　三、由临高县政府重新作出具体行政行为。

　　原一、二审案件受理费共计人民币２００元，由被上诉人临高县人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

审判长：曾浩荣

审判员：卢　　芒

审判员：李　　庆

二○○七年十二月十一日

书记员：刘　　峰

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