海口市人民政府诉海口市秀英区东山镇东升村委会第四经济社土地纠纷一案

　　法定代表人徐唐先，市长。

　　委托代理人张敏，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。

　　委托代理人周地和，海口市国土环境资源局公务员。

　　上诉人（原审第三人）海口市秀英区东山镇东升村委会第十二经济社，住所地海口市秀英区东山镇东升村委会美太坡村。

　　法定代表人曾垂献，社长。

　　委托代理人邱峻，澄迈县金江镇法律事务所法律工作者。

　　被上诉人（原审原告）海口市秀英区东山镇东升村委会第四经济社，住所地海口市秀英区东山镇东升村委会谭礼村。

　　法定代表人吴淑贵，社长。

　　委托代理人王晓宁，海南大华园律师事务所律师。

　　上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）、海口市秀英区东山镇东升村委会第十二经济社（以下简称十二经济社）因被上诉人海口市秀英区东山镇东升村委会第四经济社（以下简称四经济社）诉海口市政府请求撤销集体土地所有权证纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院作出的（２０００７）海中法行初字第９１号行政判决，通过原审法院向本院提起上诉。本院于２００８年４月７日受理后依法组成合议庭，并于同年６月１１日公开开庭进行了审理。上诉人海口市政府的委托代理人张敏、周地和，上诉人十二经济社法定代表人曾垂献及其委托代理人张敏以及被上诉人四经济社法定代表人吴淑贵及其委托代理人邱俊到庭参加了诉讼。本案报请最高人民法院批准，审理期限延长两个月，现已审理终结。

　　２００５年１１月３０日，海口市政府给十二经济社颁发了海口市集有（２００５）第０００８１１号《集体土地所有证》（以下简称０００８１１号证），宗地位于秀英区东山镇东升村委会，地号０３－１９－００３６５，面积１９６８０４．０８平方米。

　　原审法院查明：争议地位于秀英区东山镇东升村委会，地号０３号－１９－００３６５号，面积１９６８０４．０８平方米。土地四至为东至东升村委会四经济社，南至溪南村委会共有宗地，西至东升村委会十二经济社，北至东升村委会。争议地现状主要为耕地、林地。２００４年８月，农村土地确权登记发证工作中，经原告与第三人双方指界确认，双方对包括争议地在内的２２５９０３．４１平方米土地所有权有争议，被告于２００４年８月１７日绘制了原告与第三人关于２２５９０３．４１平方米争议土地宗地图。２００５年９月２８日，被告绘制原告与第三人争议地处理宗地图，将２２５９０３．４１平方米土地分成１９６８０４．０８平方米与２９０９９．３３平方米两部分。２００５年１０月１２日，第三人提交土地登记申请审批表，申请１９６８０４．０８平方米即本案争议地的登记。被告依据宗地相邻单位对相互间的土地权属界线的认定事实、宗地勘测结果及东山镇人民政府出具的土地权源证明，于２００５年１０月１２日对该地申请的审核情况予以公告。公告期满，因无人对该宗地登记申请的审核结果提出异议，被告于同年１１月３０日给第三人颁发０００８１１号证，将争议地登记在第三人名下。同日，被告给原告颁发海口市集有（２００５）第０００８０８号《集体土地所有证》，将争议地之外的２９０９９．３３平方米土地登记在原告名下。原告在得知被告为第三人颁发了争议地的土地证后，遂诉请法院要求撤销０００８１１号证。

　　原审法院认为：《土地登记规则》规定土地登记过程中的土地权属争议，按照《中华人民共和国土地管理法》规定处理后，再行登记。在未对土地权属争议作出处理之前，被告将其作为无争议土地进行权属登记是违反法定程序的。原告的起诉并未超过起诉期限。判决：一、撤销被告颁发的海口市集有０００８１１号证。二、被告应依照法定程序为第三人的土地权属重新作出具体行政行为。

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　　上诉人海口市政府上诉称：一、上诉人颁发０００８１１号证的具体行政行为，认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。上诉人颁发０００８１１号证项下的土地，是被上诉人与原审第三人的争议土地的一部分。原争议地于２００４年８月的海口市农村土地确权登记发证工作中经双方指界确认而形成，面积为２２５９０３．４１平方米（合３３８．８５亩），宗地号为０３－１９－００３６５Ｚ。在２００５年的全市农村土地权属纠纷调处工作中，东山镇政府组织被上诉人与原审第三人对该争议地各自享有的土地所有权进行调解。本着从实际出发，尊重历史，面对现实的原则，经调解及实地走界测量，上诉人确认被上诉人享有２９０９９．３３平方米（合４３．６５亩）土地的集体所有权。同时争议双方都对经实地走界后形成的争议土地的权属界线进行了签章确认。上诉人下属土地行政主管部门根据双方签章确认的分割土地权属界线及第三人提交的土地登记申请审批表，组织相关人员对０００８１１号证的宗地进行实地走界及现场勘测，依据宗地相邻单位对相互间的土地权属界线的认定事实、宗地勘测结果及东山镇人民政府出具的土地权源证明，上诉人下属土地行政主管部门于２００５年１０月１２日对该地登记申请的审核情况予以公告。公告期间，没有收到任何异议。据此，上诉人下属土地行政主管部门依据《海南省土地确权登记发证工作技术细则【农村部分】》及《土地登记规则》第六条、第十条、第十一条、第十五条、第十八条、第十九条规定，对该宗地给予注册登记，并报上诉人给原审第三人颁发了０００８１１号证。争议地中被上诉人享有的２９０９９．３３平方米（合４３．６５亩），上诉人及下属土地管理部门也已同样按上述规定给予注册登记和颁发了（２００５）第０００８０８号所有证。

　　二、一审法院关于上诉人在未对土地权属争议作出处理之前，将其作为无争议土地进行确权登记，违反法定程序的认定，与事实不符，证据认定错误。０００８１１号证宗地登记面积１９６８０４．０８平方米（合２９５．２１亩），外围土地权属界线６条，所有的外围土地权属界线，都经相邻各方土地主体的法定代表人签名及盖章确认。从确权登记的图表看，该宗地的６条土地权属界线，有４条土地权属界线与被上诉人有相邻关系，被上诉人都在相应的土地权属界线核定书上对界线进行签章确认。Ｌ１界线核定书是分割划分的协商结果。被上诉人的签章确认行为，意味着被上诉人对争议地的处理已没有异议。公告期间，没有收到任何异议。因此，一审法院认为由于上诉人未能提供其组织调解及双方当事人经调解达成一致意见的证据，而认定缺乏证据支持，是不符合事实的，是对证据的错误认定。本案中，Ｌ１土地权属界线核定书的有效与否，是确认上诉人确权程序是否违反法律程序的关键。上诉人在办理长流镇文森经济社诉上诉人的行政诉讼案中，该案的Ｌ８土地权属界线核定书与本案的Ｌ１土地权属界线核定书的签章确认程序是一样的。省高级人民法院对该案中的Ｌ８界线核定书认定如下：《中华人民共和国土地管理法　》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。＂本案争议双方在Ｌ８界线上签名盖章，是双方的真实意思表示。是对争议地进行的权属划分，是对争议地权属的协商结果，合法有效　。应受法律保护。海口市政府依照双方当事人的协商结果依法对争议地进行确权，作出的确权决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，将争议地确权给尧阁经济社并无不当。＂可见本案中Ｌ１土地权属界线核定书是合法有效的，上诉人确权程序合法的，应受法律保护。

　　综上所述，一审法院认定上诉人，在未对土地权属争议作出处理之前，将其作为无争议土地进行确权登记，违反法定程序，与事实不符，证据认定错误。请求二审法院撤销原审判决；驳回被上诉人的诉讼请求；一、二审全部诉讼费用由被上诉人承担。

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　　上诉人十二经济社上诉称：一、政府的发证行为认定事实清楚。０００８１１号证项下的土地，历来由上诉人所有与使用。在不同的历史时期，种植各种农作物，尤其是体制下放下，该地绝大数承包给农户耕作使用，这有不同时期的承包凭证证明，因而，政府依据土地来源及使用的事实角度　，把该地发证给上诉人，属于认定事实清楚。二、政府发证行为程序合法。政府在发证之前，按照有关法律、法规，该走的程序均走完。如地籍调查、土地来源、使用事实、公告、实地走界、相邻单位指界等等，均按程序进行。特别是相邻单位指界中，被上诉人均没有异议。而且在公告期限内，被上诉人也没有异议，所以，这两个重要的事实，印证了该地属于无纠纷地，政府发证行为程序合法。三、原审判决认为，也是唯一的一个理由撤销政府发证行为的依据是认为该地属于纠纷地，这是十分错误的。假如是纠纷地的话，为何上诉人一直使用没有异议？所谓的纠纷地，就是政府同时发证给被上诉人所有的５０亩中央林地。该地政府已全部发证给被上诉人，对此，上诉人甚是不服，但为了地区稳定，在政府有关人员的协调下，我们作出了让步，双方妥善的确定了权属界线。因此，上诉人享有１９６８０４．０８平方米的土地是属于无争议地。否则的话，为何政府指界、公告时，被上诉人均没有异议。因此说，原审判决擅自采纳被上诉人的一面之词，认为该地属于纠纷地，确属错误。四、必须强调的是：０４年底０５年处，政府的发证工作是在全省铺开的，我们海口地区也不例外。上诉人与被上诉人同属一个管区、一个乡镇，很事情大家都是知晓的、如公告、指界、领证等等，所以，从另一方面来说，如果被上诉人认为政府发证给我们的证下，存在他们的土地，为何没有知道政府发证后，在法定时间内，提起诉讼或复议？为何在政府发证一年以后，才向法院起诉，对此种种，均说明原审判决认定事实严重错误。综上，原审判决认定事实不清，导致错误判决，请求撤销原判，维持政府颁发的０００８１１号证。

　　被上诉人四经济社答辩称：一、上诉人称，涉案土地历来由上诉人所有，一直以来由上诉人使用耕作。这根本不是事实。涉案土地称＂吴村岭＂，也称＂东村岭＂，自解放初直至１９８４年均属答辩人所有和管理，不但有答辩人村民在地上大量的葬坟为证，也是本村委会历届干部和周边群众有目共睹的。之后，上诉人村民在该地上种植林木，是因为答辩人在１９８４年响应海南区委＂植树造林＂的号召，同意东升村委会将该地统一调整承包包括上诉人某些村民在内的其他社员种树而形成的。当时调整的原则是谁种植谁受益，期限为２０年，期满后，土地归还原所有人。２００４年期满，上诉人却不视历史事实和当时的用地原则，不同意退回答辩人的土地，致使该地成为争议地。上诉人岂能说，该地历来由其所有和使用？二、上诉人称，政府在发证前，按照法律、法规，该走的程序均走完，据此认为政府发证程序合法，是错误的。政府在发证之前，不但要看是否走完程序，主要的是要看所走的程序是否符合法律规定。而本案原审被告在给上诉人颁发涉案土地证时，所走过的程序并不符合法律规定。首先，东山镇政府出具的＂土地权源证明＂没有说明该宗地属上诉人所有，而且签章不齐全，形式不合法；其次，＂公告＂没有标明土地座落的具体地名及四至，不符合有关发证公告的规定；第三，＂土地权属界线核定书＂交答辩人法定代表人签名时，没有实地核定，填写的内容与实际地形地貌不相符，弄虚作假，有意误导当事人。原审被告如此的发证程序又岂能说是符合法定程序？三、上诉人称该地不属纠纷地，是不视事实。如果没有纠纷，上诉人为何自２００４年后不再耕作该地，为何在２００５年要参加东升村委会组织的调解会？至于在上诉人领证一年后答辩人才向法院起诉，那是因为原审被告的发证程序不合法，导致答辩人对该发证行为无从知晓，不能据此反证原审被告的发证合法。四、涉案土地在发证前属争议地是不容置疑的事实。原审被告没有按照处理土地争议的规定、程序作出处理，而直接颁发土地证给上诉人，违反了《土地登记规则》第十七条和第六十七条的规定，属于程序违法，一审法院据此撤销，完全符合《行政诉讼法》第五十四条规定，其事实清楚，判决正确。上诉人上诉无理，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

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　　二审经审理查明：原审判决查明的基本事实清楚。

　　本院认为：在２００４年８月农村土地确权登记发证工作中，涉案土地的所有权权属已经在双方之间发生争议，据此，依照《土地登记规则》第十七条的规定，政府应当依法对争议土地的权属首先进行处理，而后再进行相应的土地登记发证工作。结合本案实际，海口市政府在没有履行对争议土地进行权属确定之前，就颁发了０００８１１号证，明显违反了上述法律规定的程序。政府虽然绘制了本案争议土地的宗地图，在当事人之间对争议土地权属界限进行了核定并签字，但这些是政府对争议土地权属处理前需要进行的工作，不能以此取代或者等同应当对争议土地进行具体的确权程序和确权工作，不能据此认为土地无争议而径行对争议的土地登记发证。因此，原审法院认定海口市政府在没有对本案争议土地进行权属界定之前，就对争议土地进行登记发证违反法定程序是正确的。这也是正确认识和处理本案争议的核心问题。

　　海口市政府和十二经济社的上诉主张，均在就上述对争议土地确权和登记颁证的法律程序的先后处理关系上，亦即对海口市政府在没有对争议土地进行确权而径行登记颁证违反了法定程序，缺乏充分的证据和理由支持，因此，其上诉请求本院不予支持。海口市政府颁发的０００８１１号证，违反法定程序，应当予以撤销；原审判决认定基本事实清楚，法律适用正确，依法应当维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费人民币５０元，由上诉人负担。

　　本判决为终审判决。

审判长　熊大胜

代理审判员　王立雄

代理审判员　王华

二００八年七月十八日

书记员　石磊

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