省以下财政体制大改革：省级政府权责大了，收入更多支持“三保”

作为政府间财政关系制度的组成部分，省以下财政体制关系着基层“保基本民生、保工资、保运转”（下称“三保”）、共同富裕、全国统一大市场、地方债、社会公平乃至国家长治久安。

6月13日，国务院办公厅公开了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（下称《意见》），5000余字18条举措，涵盖了省市县财政事权和支出责任划分、收入关系理顺、转移支付制度、财政管理规范等方方面面。这是2002年之后，时隔近20年国务院再次专门部署省以下财政体制改革，干货不少，意义重大。

多位财税专家告诉第一财经，当前省以下财政体制改革相对滞后，此次《意见》针对相应薄弱环节给出解决对策，有不少亮点，比如通过适当上收部分财政事权和支出责任、收入等，来强化省级统筹调控能力，减轻基层负担，有利于兜牢基层“三保”底线，推动基本公共服务均等化，促进共同富裕。

强化省级宏观调控

省以下财政体制改革重点，首先是明晰省市县财政事权和支出责任划分，通俗来说就是事情哪级政府干，钱由谁来出。其次是收入划分，这是指政府税费收入在各级政府间如何划分。然后是转移支付制度，即在事钱分清后，一些地方收入缺口部分通过上级科学规范的转移支付来弥补。

《意见》指出当前省以下财政体制存在的问题：财政事权和支出责任划分不尽合理、收入划分不够规范、有的转移支付定位不清、一些地方“三保”压力较大、基本公共服务均等化程度有待提升。

中国政法大学施正文教授告诉第一财经，在近些年中央与省财政事权和支出责任划分改革加快推进背景下，省以下财政体制改革相对滞后，存在不少问题短板。此次《意见》正是通过相应的举措来解决目前的问题，针对性强。

此次《意见》清晰界定了省以下财政事权和支出责任。比如，适度强化教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基础设施规划建设、重点区域（流域）生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等方面的省级财政事权。

在收入划分方面，《意见》强调了适度增强省级调控能力。比如，基层“三保”压力较大的地区以及区域间人均支出差距较大的地区，应逐步提高省级收入分享比例，增强省级统筹调控能力。省级因规范财政体制集中的收入增量，原则上主要用于对下级特别是县级的一般性转移支付。

中国财政学会副秘书长冯俏彬告诉第一财经，此次《意见》强调增强省级统筹调控能力，要求在兜牢基层“三保”、促进基本公共服务均等化等方面担负起责任，这有利于解决相应问题，也可以促进全国统一大市场建设。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇对第一财经表示，《意见》对省以下财政体制诸多要素给出了“正面清单”，或称规定动作，某种程度克服了各省区间事权与支出责任、收入划分不一的“乱象”，具有实操价值。其中一大亮点是强化省级财政宏观调控。

上海财经大学范子英教授告诉第一财经，此次《意见》亮点之一，是省以下的收支两端统筹，大方向都是财权和事权双集中。而且明确了“三保”的责任归属，特别是省级财政兜底，而不是中央财政。

省级兜底“三保”，减轻基层负担

中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，省以下财政体制改革要特别关注基层“三保”问题。基层“三保”是最基本的要求，但现实中有一些地方并没有很好地做到，甚至拖欠工资，必要的保障还不到位。毫无疑问，这与基层政府财力有关，也与基层财政治理能力有关。基层“三保”是政治任务，切实兜牢基层“三保”底线，是最基本的要求。

《意见》要求，建立县级财力长效保障机制。坚持县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励，全面落实基层“三保”责任。

《意见》称，建立健全事前审核、事中监控、事后处置的工作机制，严格省级对县级“三保”支出预算安排方案的审核制度，强化“三保”支出预算执行硬性约束，加强“三保”支出库款保障和运行监控，结合实际逐步推动“三保”相关转移支付纳入省对下直达资金范围，做好“三保”风险防范和应急处置。

近些年受经济下行、疫情冲击、减税降费等因素影响，基层财政收入增长乏力，但民生、偿债、防疫等刚性支出保持增长，基层财政收支矛盾加大，兜牢“三保”挑战增加。

施正文表示，兜牢“三保”底线是政府义不容辞的责任，因为这事关基本民生保障和社会公平正义。此次《意见》一大重点，是强调做实县级“三保”保障机制，基层财政困难应对在县级，但市级政府要帮扶，而不是“雁过拔毛”。省级政府需要兜底基层“三保”，压实省级职责。

事实上《意见》不少方面体现了减轻基层财政负担，促进基层兜牢“三保”。

在财政事权划分方面，通过适度强化省级财政事权，来减少基层财政事权，从而减少支出责任，减轻基层财政负担。

比如，《意见》提出，上级财政事权确需委托下级履行的，要足额安排资金，不得以考核评比、下达任务、要求配套资金等任何形式，变相增加下级支出责任或向下级转嫁支出责任。省级财政应完善省以下增值税留抵退税分担机制，缓解退税相对集中市县的退税压力，确保退税政策及时准确落实到位。

“这就避免‘上级点菜，下级买单’现象，减轻基层财政负担。未来增值税留抵退税常态化，各地需要承担减收压力，由于增值税是流转税，存在各地退税负担不均衡问题，这就需要省级政府在退税中承担更多的责任，减轻基层退税负担。”施正文说。

《意见》还要求，对区位优势不明显、经济发展潜力有限、财政较为困难的县，可纳入省直管范围或参照直管方式管理，加强省级对县级的财力支持。对由市级管理更有利于加强区域统筹规划、增强发展活力的县，适度强化市级的财政管理职责。将财政收入难以覆盖支出需要、财政管理能力薄弱的乡镇纳入乡财县管范围。加强财力薄弱乡镇支出保障，防范化解乡镇财政运行风险，加大对农村公益性事业发展的支持力度。

专家表示，财政省直管县并非“一刀切”，允许各地根据地方实际来选择，目的是强化省或市对县级财力支持，进一步推进乡财县管也是遵循这一逻辑，目的在于保障和改善基层“三保”。

破除财政无序竞争，促进全国统一大市场

冯俏彬认为，建设全国统一大市场是新时代任务，而这跟省以下财政体制改革密切相关，此次省以下财政体制改革进一步推进，也有利于促进加快建设全国统一大市场。

杨志勇表示，当前无序的财政竞争妨碍全国统一市场构建。无序的地方财政竞争，先从明目张胆的税收乱减免开始，到财政返还，再到所谓的“财政奖励”，实质上都是地方乱减免税的表现，是用合法形式掩盖下的无序竞争，这种竞争从根本上看，直接损害国家财政利益，并带来无序竞争的间接损失，不利于全国统一市场的形成。

此次《意见》要求，逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。另外前述强化省级宏观调控不少举措，也有利于促进全国统一大市场建设。

多位专家表示，此次《意见》亮点还体现在对省以下财政体制特殊性事实予以确认，这还包括前述省直管县、乡财县管，以及规范各类开发区财政管理体制。

另外，在债务管理方面，《意见》也进一步压实省级和市县责任。

《意见》提出，坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责，省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责。落实省级政府责任，按属地原则和管理权限压实市县主体责任，通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险，切实降低市县偿债负担，坚决查处违法违规举债行为。

《意见》还要求，各地区要加强开发区政府性债务管理，保持与财政管理体制相适应，强化开发区管委会等政府派出机构举债融资约束，坚决遏制地方政府隐性债务增量，合理控制政府债务规模，切实防范债务风险。